加强顶层设计完善重大事项决定制度

 来源:江门人大网  发表时间:2017-08-25 16:26


区海棠

摘要:重大事项决定权是我国宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项法定职权。但从目前的情况看,虽然地方人大就行使重大事项决定权进行了积极的研究与探讨,制定了讨论决定重大事项的相关规定,但执行效果并不理想。对党委、人大、政府而言,如何加强顶层设计,规范操作,发挥好各自的职能,避免出现重大决策失误就显得异常重要,对于落实党的十八届三中全会要求、推进人大制度与时俱进也具有重要意义。本文从加强顶层设计、理顺体制、科学界定重大事项、规范操作等方面,对人大行使重大事项决定权进行了探讨。

关键词:顶层设计重大事项决定权

引言

党的十八届三中全会提出,要“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。可见,依法行使好重大事项决定权,是实现地方重大决策科学化、民主化和法制化的重要内容,也是人民管理国家事务、实现当家作主的重要体现。下面,笔者结合所在市人大及其常委会的情况,就人大行使重大事项决定权进行分析和探讨。

一、地方人大行使重大事项决定权的现状

(一)顶层设计对完善重大事项决定制度具有重要意义

重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权,对推动社会主义民主法制建设和实现依法治国具有重要的现实和历史意义。由于重大事项决定权涉及政治、经济等各方面的工作,因此,有必要从国家和省级对地方重大事项决定权进行顶层设计,强化政策的刚性,以利于规范党委、人大、政府的各自职能,提高重大事项决策的科学性。

(二)地方人大行使重大事项决定权的情况

为分析地方人大及其常委会行使重大事项决定权的情况,笔者调查了解所在市人大及其常委会2007年至2016年就重大事项作出决议、决定的情况。统计如下:

年份

内容

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

合计

财政决算

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

10

规划纲要

1

1

1

3

荣誉市民

1

1

2

融资贷款

1

1

2

调整预算

1

1

1

1

1

1

1

1

8

调整计划

1

1

2

确定市树

1

1

民生实事

2

1

1

4

法治宣教

1

1

代表名额和选举

1

1

2

批准债务限额

1

1

总计

2

2

6

2

6

3

3

3

5

4

36

(图表1)

有关资料及统计数据表明,笔者所在市人大近10年间在行使重大事项决定权方面,有制度、有程序、有实施、有效果。特别是在“财政决算”、“规划纲要”等已明确规定的方面执行得较好,但综合来看,其重大事项决定权行使还不够充分,人大作出的程序性、批准性的决定决议多,而自主性、实体性的决定决议少,有的年份“民生实事”等实质性的决定决议统计数为空白,这显然与该市实际发生的重大事项并不相符。

此外,从该市人大及其常委会讨论决定的政府议案及市委决策等重大事项(图表2)数据来看,该市人大讨论决定的重大事项数量呈现缓慢上升的趋势,然而总量仍然较低,最多的年份也仅有3件。

(图表2)

总体来看,该市重大事项决定权行使力度偏弱。据了解,省内外还有不少地区与该市的情况类似,不少地区人大常委会对重大事项决定权的行使持谨慎态度,不同程度地存在着重大事项决定权虚化现象。

二、行使重大事项决定权面临的困难和问题

(一)顶层设计欠完善

主要表现在两个方面,一是人事安排制度方面欠完善。目前,国家、省、县(区)、镇的人大主任和党委书记分设,地级市的市委书记兼任人大主任。除了国家级,全国人大常委会委员长是中共中央政治局常委之外,其它层级分设的人大主任都未进入同级党委的常委。二是重大事项决定权的制度设计欠完善。由于传统决策模式对地方党委和政府的影响深远,不少同志对人大及其常委会的地位和重大事项决定权的重要性认识不足。而全国人大对于重大事项决定权的程序设计不够清晰,各地执行时灵活性过大,影响了地方人大行使重大事项决定权的效率。

(二)界定重大事项的标准较为模糊

由于各地经济、政治、人文环境差异较大,且有些重大事项随着时间的不同,重大事项的界定也不一样。有鉴于此,目前各省、市人大常委会出台的讨论决定重大事项的规定,对重大事项的界定方法各不相同,最终的界定也千差万别,许多事项规定得过于笼统、不够规范,仍难以分清哪些属于重大事项决定权,哪些属于政府行政权决定。

(三)行使重大事项决定权的程序不够完善

各级人大常委会对重大事项决定权行使程序的规定各不相同,有些规定的比较具体,有的则规定的比较简单。有些没有对决定前的调查研究等作出规定,没有建立起科学的论证机制。

(四)人大代表的作用发挥不充分。

由于种种原因,有些人大代表的履职能力不强,专业素质不高,责任意识不强,有些代表仅把代表当作一种荣誉,而不是一种职务。还有个别代表因为工作和公务繁忙,除参加每年的代表大会外,平时基本不参加活动,基本上没有发挥应有的作用。

三、完善重大事项决定制度的建议

笔者认为,地方人大及其常委会要行使好重大事项决定权,重点要做好以下工作:

(一)加强顶层设计,正确处理好党委、人大、政府三者关系

中国共产党是我们国家的领导核心,人大是权力机关,政府是执行机构。首先,顶层设计要明晰党委、人大、政府三者在重大决策中的关系。党委决策具有引导性、指导性、号召性,人大根据党委的意图,通过人大决定,转变为国家意志和全体人民共同的行为规范,由政府实施落实。因此,地方人大行使好重大事项决定权,一是要正确处理好人大决定权与党委决策权的关系,地方人大及其常委会要自觉接受同级党委的领导,在党委的领导下依法行使决定权。二是要正确处理好人大决定权与政府行政管理权的关系,正确认识人大与政府是决定与执行的关系,是监督与被监督的关系,处理好人大对政府监督与支持的关系。三是要正确处理好依法行使重大事项决定权与加强自身建设的关系。

(二)加强顶层设计,强化地方党委对人大行使重大事项决定权的支持和指导

党中央、全国人大对地方党委、人大和政府的组织人事关系需作出顶层设计,强化地方党委对人大行使重大事项决定权的支持和指导。比如:地方党委书记和人大主任原则上应当分设,人大主任并应兼任党委的第一副书记。若因特殊原因未能分设的,人大常务副主任应兼任党委副书记,至少应任常委。因为如果党委书记兼人大主任,既要抓党委的全面工作,又要抓好人大的全面工作,要做到“两不误”十分困难,人大常务副主任基本上要承担人大的主要领导工作,如果人大常务副主任不是副书记或常委,不参加常委会,对贯彻党委的意图及把握人大工作的方向性就十分不便。顶层设计应给予人大主任(或常务副主任)在党内重要位置和权力,让其放开手脚大胆地开展工作,让人大切实行使好重大事项决定权。

(三)加强顶层设计,制定界定重大事项的相关指引

切实执行好人大讨论决定重大事项制度,有必要从顶层设计层面,将政府提交人大讨论决定的重大事项作出具体和明确的判断标准, 科学规范讨论决定重大事项的范围、内容和程序,明确讨论决定重大事项的工作机制,健全对决议决定落实的监督机制, 使界定重大事项决定权更具可操作性。

界定重大事项,需要着眼全局,同时又需要有前瞻性和一定的灵活性。重大事项是动态的、发展的和变化的。比如社会“热点”问题,往往变化较大,发展较快,其影响及规律不一定能在短时间内显现出来。因此,从顶层设计层面,指导地方界定重大事项,有利于规范党委、人大、政府的行为,提高重大事项决策的科学性。比如对于一些可以量化的应尽量制定量化标准,如经济工作“重大事项”的界定,可以用当地上年度GDP作为测算参考指标,制定相应的标准。对于一些不易量化的事项,可以采取制定“重大事项”清单的办法,明确界定各类“重大事项”。

(四)加强顶层设计,健全人大常委会的工作机制

人大常委会必须加强自身建设,健全人大常委会的工作机制,重视人大机关干部的培养、使用和交流,多吸纳年轻干部,多锻炼交流,调整充实队伍,提高日常工作效率与工作实效,为切实行使好重大事项决定权提供保障。

人大常委会组成人员包括专职委员和兼职委员,目前通常驻委的专职委员,大多都是在政府等各机关部门工作时间长、经验丰富的人员,这为人大常委会科学决策打下坚实基础。人大常委会要充分发挥委员们的积极性和集体智慧,委员们的行为取向,直接关系到能否正确有效地行使法律赋予人大常委会的各项职权。这就要求,充分发扬民主,切实尊重和保障每一位组成人员的民主权利;加强学习与锻炼,提高每一位组成人员的政治素质、业务素质和文化素质,增强其依法执行职务的意识。同时,建议建立机制,让每一位委员的履职能够公开透明化,建立和完善委员定期述职和接受代表评议等制度,让他们接受代表的监督和人大常委会的指导。

(五)加强顶层设计,充分发挥代表作用

人大代表是国家权力机关的组成人员,是人大工作的主体,肩负人民的重托,代表人民的利益和行使国家赋予的权力,在人大对重大事项行使决定权的时候,代表们的表决意见非常重要。鉴于此,顶层设计应该进一步完善人大代表的产生机制,各级人大应加强对选举工作的指导,确保充分保障选民的选举权的同时,把来自社会各界的精英人才选到代表队伍中来,选出能够代表群众利益、有参政议政能力、勇于承担责任的高素质人大代表。同时,人大还要不断加强自身建设,关注代表的任职培训、经验交流、考察活动等,提高代表的履职和参政议政能力,从整体上提高人大依法行使重大事项决定权的能力。

综上所述,随着社会的不断发展进步,人大作为权力机关,行使重大事项决定权应更加清晰,而加强顶层设计,才能更好地保障各级人大依法行使好重大事项决定权。这项工作需要创新,要主动和创造性的探索。只有这样,才能够让政府活动代表党和人民的意志,才能够深入实施依法治国,建设富强、民主、文明的现代化社会主义国家。

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