界定重大事项的现实意义、困境及路径探析

 来源:  发表时间:2017-08-25 16:31


陈国俊

    什么是重大事项?重大事项由谁来定?怎样界定重大事项?一直以来,这是地方各级人大在实际工作中普遍感到困惑和棘手的问题,也是多年来重大事项决定权被“虚化弱化”、难以“落地”的关键性的问题。目前,有关重大事项界定的理论研究相对缺乏,尚没有比较成熟的、有权威的理论来指导工作。对此,本文拟做一些初步的探讨。

    一、重大事项的含义及其特点

    何谓重大事项?现有的相关法律没有作出过一个十分精确的法律定义,许多人大工具书也没有给出一个明确的解释。实际工作中,普遍采用彭真同志有关重大事项的一个讲话:“人大和人大常委会是国家权力机关,它的任务是审议、决定国家根本的、长远的、重大的问题。”①他又指出,“凡属国家全局的、根本的、长远的问题,都是重大问题。”②从彭真同志的讲话中,不难发现,重大事项具有三大基本属性:全局性、根本性、长远性。所谓全局性是指问题涉及的范围,事关本行政区域的改革发展稳定大局的事项;所谓根本性,是指问题的重要程度,对形势发展起着关键性的作用;所谓长远性是指时间的跨度,需要分步实施。同时,“全局性、根本性、长远性”又是相对的、具体的、发展变化的,尤其是处于当前全面深化改革的过程中,新情况、新问题层出不穷,同样一件事,在某一时间段是重要的,在另一时间段就不一定重要了;在此地是重大事项,在彼地就不一定是重大事项;在地方是重大的,在国家层面可能就是小事一桩。可见,重大事项是一个不确定的变数,重大事项的标准、内容、范围也不是固定不变的,而是随着形势的发展变化而不断变化,具有时段性、地域性、层级性和动态性等特点。把握这些特点,对找到界定重大事项的方法颇有裨益。

    二、界定重大事项的现实意义

    在地方人大的职权体系中,重大事项决定权是最能体现人民当家作主思想、最能体现地方国家权力机关性质的一项职权。但是一直以来,与立法权、监督权、人事任免权相比,重大事项决定权又是地方人大运用得最少、行使得最不充分的一项职权。中央党校曾对某省六个地级市人大2012年以来行使重大事项决定权情况进行过一次问卷调查,问卷的对象是六市人大常委会组成人员:对于任职期间是否参与行使过重大事项决定权的问题,有76%表示行使过,15%表示从未行使过,9%回答不清楚;对于要表决的重大事项了解多少?38%回答很了解,47%表示了解一些,15%表示不了解或不知道;对于如何评价任职期间人大行使重大事项决定权的效果,半数认为好,41%认为一般,还有9%选择了差。调查表明,重大事项决定权无论行使的数量还是质量都不尽如人意,不管从调查的数据分析还是从现实的工作实践来看,重大事项决定权已成为一项比较“虚化弱化”的权力,没有发挥出重大决策制度应有的作用,甚至在个别地方被长期“束之高阁”。原因固然很多,但是一个非常关键的因素就是重大事项的内容不清、范围不明,重大事项界定难。

    党的十八届三中全会提出,要健全人大讨论决定重大事项制度。今年初,中共中央办公厅印发的《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》(以下简称为《实施意见》)要求科学界定重大事项。完善讨论、决定重大事项职权,科学界定重大事项,被提到了前所未有的高度,这不仅是形势所迫,也是工作所需。

    界定好重大事项,有利于人大做实重大事项决定权。在构成重大事项决定权的诸要素中,重大事项的内容、范围是最关键、最核心的。如果不对本行政区域的重大事项进行有效界定,讨论、决定重大事项便无从谈起,成为一句空话。明确了重大事项的范围,就使地方人大在行使重大事项决定权时有章可循、有法可依,可以让人大“挺直腰杆”真正硬朗起来。

    界定好重大事项,有利于夯实人大权力机关的宪法地位。人民代表大会是宪法规定的国家权力机关,人民通过各级人民代表大会来行使国家权力。宪法、法律明确了人大在国家机构中的性质和地位,决定了人大必须行使好重大事项决定权。如果连重大事项都不能理清、界定,重大事项决定权自然无法落实,又谈何人民主体地位?谈何主权在民和人民当家作主?只有科学界定好了重大事项,才能有效落实重大事项决定权,才会使人大四项职权形成整体和合力,让人大从“橡皮图章”变为“钢印”,从而使人大真正成为国家权力机关。

    界定好重大事项,有利于推进治理体系和治理能力现代化。习近平总书记曾在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神研讨班上强调,要完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。科学界定、有效确定重大事项,是科学决策、民主决策的重要内容,有助于提高科学执政、民主执政、依法执政水平。只有健全人大讨论、决定重大事项制度,才能更好地理清党委决策权、人大决定权与政府管理决策权的关系,才能强化重大决策的民主基础、法理基础和认同感,增强重大决策的执行力,避免新的矛盾出现。

    三、界定重大事项的现实困境

    由于重大事项存在很大的不确定性,不少地方人大在界定重大事项时持谨慎态度,致使重大事项决定权不同程度地存在着虚化现象,未能真正发挥决定重大事项的作用。

    法律之困。迄今为止,关于重大事项决定权的全国层面的专门法律或法规尚未制定,宪法和地方组织法也只是做了一些原则性的规定,并没有对如何界定重大事项作出明文规定。广东省人大常委会早在2000年就制定通过了全省各级人大常委会讨论决定重大事项的规定,采用列举方式把重大事项逐一进行了列举规定。且不说这种列举有挂一漏万、不够全面之嫌,单就条文规定的事项也还是很原则、很笼统、不好操作,以至于这项规定在全省各级人大执行得不够理想。

    认识之困。有的领导同志思想上仍然遗留着计划经济时代“党委决策、政府执行、人大监督”的权力配置格局,只看到人大是监督机关,却忽略了也是权力机关这一根本特征,认为重大事项由党委决定、“一府两院”执行,人大的主要工作是监督执行。还有的同志瞻前顾后,缺乏对行使重大事项决定权的历史担当和责任,担心行使重大事项决定权会被误认为向党委要权、与政府争权,本着多一事不如少一事的想法,缺乏主动决定重大事项的意愿。

    对象之困。某一事项是否为重大事项,谁说了算,该由谁来界定,现有法律没有明确规定。有人认为,重大事项该由党委来确定,理由是党是事业的领导核心,人大工作在党委的领导之下,重大事项就该听党委的。也有人认为,法律既然赋予人大常委会有重大事项决定权,当然就有对重大事项的界定权。对此,有人则反驳,人大都是依据法律规定权限开展工作的,由此可知人大不能界定重大事项,换句话说就是哪些是重大事项由法律说了算,而不是人大说了算。众说纷纭,莫衷一是。

    体制之困。长期以来,不少同志习惯于“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式,党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制尚未理顺,尤其是党政联合行文,对本行政区域内应由人大依法讨论、决定的重大事项作出规定,使人大既不能讨论决定也难以实施监督。有的地方甚至把政府办难办的事情提交人大,让人大作决议决定,如计划生育、征地拆迁、捐资、修路等。党委决策权、人大决定权、政府管理决策权之间的关系不清,权力边界模糊,在一定程度上导致人大决定权被弱化、虚化。

    方法之困。目前,国内许多从事人大工作和人大理论研究领导同志、专家学者提出了不同的界定方法,如定义法、列举法、概括法、裁定法等,比较有代表性的是著名人大理论研究专家、全国人大常委会法工委原副主任阚珂认为,主要采用两大方法——列举法,即“对现行的所有法律进行逐章逐条逐款逐项的查找,把有关人大及其常委会决定权的规定,都一一列举出来”③,和排除法,即“根据宪法和法律,确定政府、法院、检察院的各项职权,然后将其排除在人大及其常委会的决定权的范围之外”④。且不说“列举”的方法比较费劲,即便真的对“所有法律进行逐章逐条逐款逐项的查找”,也难免会有遗漏,况且中国的法律、法规成千上万,每年还新增那么多的法律法规。至于“排除法”,现在法律、法规之间“打架”,部门之间职能交叉、界限不清,已成为国家治理的难题,又岂能轻易地“排除”?

    四、界定重大事项的现实路径

    当前,全面依法治国已成为这个时代的主旋律和鲜明特征,国家治理体系现代化正扎实推进。面对法治建设的新形势、新要求,地方各级人大要提高认识、主动担当,科学界定重大事项,依法落实重大事项决定权,不断推动人民代表大会制度与时俱进、创新发展。

    思想上,要深化认识,补足“思想之钙”。一是充分认识到人大行使重大事项决定权是宪法、法律赋予的一项重要职权,最能体现国家权力机关的本质特征。“重大事项决定权是最根本的权力。从本质上说,立法权、任免权也是一种决定权,只不过是表现形式不同而已。监督权则是重大事项决定权的派生权力。”⑤离开了决定权,权力机关则不成其为权力机关。二是充分认识到通过人大行使重大事项决定权,把党委的主张转化为国家意志,有利于分担党和政府决策风险,有利于加强和改善党的领导,而决不是要权、争权,更不是要包揽行政事务。三是人大要切实增强完善讨论决定重大事项制度的使命感和责任感,真正把行使重大事项决定权摆到重要位置,认真界定重大事项范围及解决职权行使中的其他突出问题。只有积极主动地行使重大事项决定权,才能树立人大的权威,才能真正发挥人大的职能作用,才能确保人民当家作主的权力落到实处。

    对象上,人大要理直气壮地行使重大事项界定权。重大事项由人大来界定,不仅符合中央精神也合乎法理。一是中共中央在《实施意见》中指出:“地方各级人大及其常委会要根据国家法律法规和国家的有关规定,结合地方实际,制定修改地方性法规和具体办法,进一步明确重大事项范围。”可见,中央明确规定由人大,而不是党委,来界定重大事项。二是既然法律赋予了人大重大事项决定权,就已暗含了人大拥有重大事项界定权,这符合谁决定谁界定的一致性法理原则。三是由人大来界定,便于行权,如果重大事项由“一府两院”来界定,不仅混淆了人大与“一府两院”的决定与执行的关系,而且也容易使人大这一职权被架空,更不合法理。

    技术上,要多措并举明确重大事项范围。前文已述,重大事项具有时段性、地域性、层级性和动态性的特点,试图制定一个法律法规将较长时间或较大范围内的所有重大事项列举出来既不科学也不现实。因此在界定重大事项时需要讲求一定的方法。一是概括性规定。各级人大可根据宪法、法律和国家的有关规定,结合各地实际情况,以规范性文件的方式定性地界定重大事项的范围框架,而不具体指明、列举哪些是具体事项。要对该文件设定适用年限。这样既不会因为时间、条件的变化而经常地修改,也不会因为遗漏而限制人大行使重大事项决定权的范围。二是制定年度重大事项工作计划。各级人大在这份规范性文件的框架下,根据当地的实际情况和自身力量,每年年初经过广泛征求意见,具体确定本年度应当由人大讨论、决定的重大事项,并予以公开接受社会监督。三是设置兜底性的条款。该规范性文件实施过程中,可能会出现新情况、新问题成为“重大事项”;年度计划也有可能中途产生新的需要人大及时讨论、决定的重大事项。因此,在规范性文件和年度计划中,应设有兜底线条款,即“其他应有人大常委会讨论、决定的其他重大事项”,以此留有余地。

    政治上,要理清关系、建立机制,为界定重大事项提供保障。一是处理好党委决策权、人大决定权和政府管理决策权的关系。党委的决策建议是人大确定重大事项的主要依据,人大要主动将党委有关国家事务的决策通过法定程序变为国家意志。党委也要改进领导方式,在决策建议后依法必须由人大决定的重大事项,应主动提交人大讨论决定,而不能一手包办,绕开人大,与政府联合下文甚至直接下文给“一府两院”。同时,人大要加强与政府的联系与沟通,政府主动提请人大审议决定重大事项,真正做到“党委决策、人大决定、政府执行”。二是建立协调工作机制。党委、人大、政府应定期召开联席会议,根据本地形势发展,分析在政治、经济、文化等各个领域将要推出的重大举措,确定哪些重大事项交由人大讨论决定。特别是在每年年初人代会召开前,三方共同研究、协调确定当年应当交由人大讨论、决定的重大事项。三是党委、政府要支持人大依法行使决定权。党委要高度重视确定重大事项的工作,定期听取有关情况汇报,及时研究解决实际问题,配齐配强人大干部队伍。政府要加大财力投入,支持并配合好人大依法行使重大事项决定权。

    注释:

    ①彭真:《论新时期的社会主义民主和法制建设》,中央文献出版社1989年版,329页

    ②彭真:《论新时期的社会主义民主和法制建设》,中央文献出版社1989年版,329页

    ③刘政等:《人民代表大会制度讲话》,中国民主法制出版社1999年,195页

    ④刘政等:《人民代表大会制度讲话》,中国民主法制出版社1999年,196页

    ⑤广西壮族自治区人大常委会:《认真行使重大事项决定权,促进经济社会全面发展》,人民网之中国人大新闻,2003年11月10日

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