地方人大讨论决定之“重大事项”的理解与适用

 来源:  发表时间:2017-08-25 16:17


牟爱华

    内容摘要:由于“重大事项”是一个原则性的笼统规定,加上其本身是一个宽泛概念,在实施中缺乏统一的规范和标准,这严重制约了重大事项决定权的有效行使。对于地方人大讨论决定重大事项这一职权的行使,关键问题在于对“重大事项”的理解和适用。我国宪法和地方组织法有关法律中对“重大事项”的规范属于一种“法律间隙”,是无法从立法技术上加以明确具体化的,需要法的实施者——地方人大对其进行自由裁量,像法官一样行使自由裁量权,采用司法上“法的解释适用技术和能力”,对其进行“造法”性解释操作与运用。

    关键词:重大事项 法律间隙 自由裁量 造法

    在我国,地方人民代表大会及其常委会对地方重大事项具有讨论、决定权。然而,由于“重大事项”是是一个宽泛概念,法律规定比较原则笼统,在实施中缺乏统一的规范和标准,制约了地方人大这项权权力的有效行使。因此,对“重大事项”的理解和适用就成了保障地方人大讨论决定重大事项这一职权正确有效行使的关键问题。

    一、对“重大事项”的理解与适用的反思

    当前理论和实务界对重大事项的理解和适用是一个存在很大争议的问题,其中,最关键的是,我们需要从源头上弄清这一问题究竟是立法问题还是法的实施问题。

    (一)理论与实务的反思

    从理论和实务来看,当前对于地方人大讨论决定重大事项制度理解与实施,既存在着实体上对“重大事项”的解释适用问题,又存在这一权力行使的程序规范问题,同时,还存在着对这一权力行使保障相关制度的立法完善问题。对此,我国理论界和实务届普遍地把这些问题归结为立法技术上对“重大事项”的实体法界定和规范问题,忽略了“重大事项”是一个无法进行明确具体的界定和规范的立法技术性问题,属于一个“法律间隙”。

    实践中,关于重大事项讨论决策决定的“法的实施”主体对“重大事项”的法律解释技术和能力有限,不能对“重大事项”进行正确有效的技术性法律解释操作分析,导致“重大事项”的理解与使用被错误地当做一个“立法问题”。关于“重大事项”的理解,一般认为原因在于两个方面:一是立法上对“重大事项” 的规定过于原则笼统,内容和范围不明确;二是在执行中程序机制不完善,对“重大事项”理解存在偏差以及越位。虽然找到了这一问题上实体和程序两方面的原因,但在分析解决此问题上,把人大对重大事项讨论决定权的行使失效或失范的主要原因聚焦于从立法上对“重大事项”进行细化和具体化,忽略了这一权力行使中——法的实施中的程序与实体互动关系问题。

    (二)思考路径

    首先,在人大对重大事项讨论决定权上的实体与程序互动问题,这一问题是立法上的问题还是法的实施问题,进而思考这一权力在实体和程序上各自都存在的立法问题和法的实施问题。其次,对“重大事项”的实体性界定与规范是一个立法问题,还是一个解释适用——法的实施问题?如果是立法问题,就需要思考,能否从立法技术上“将重大事项从质和量上加以细分和明确”?如果不能,对“重大事项”的界定与规范则就成了一解释适用问题,属于法的实施问题。再次,对“重大事项”的程序性规范问题,从实体法与程序法的关系来看,程序的工具价值在于,程序能是为实现实体法规范服务。程序的独立价值在于,其能创生实体法规范。无论是工具性解释适用,还是创生性解释适用实体法,都需要从程序上对法的实施者的实施行为进行规范。从这个意义上,对“重大事项”的程序性规范问题,也可以看成是“重大事项”实体性解释适用——法的实施问题。最后,在法的实施过程中,如何对“重大事项”进行法律解释和适用,在进行工具性解释和创造性解释时,应该具备一种什么样的法治思维方式,遵循什么的技术性解释操作分析。

    二 “重大事项”的实体性理解问题

    界定和规范“重大事项”的概念是正确理解和实施地方人大讨论决定重大事项制度的一个关键问题。

    (一)关于“重大事项”范围立法界定不明确问题

    从实体上看,我国对“重大事项”范围的实体法界定和规范不清楚、不明确。从全国各省级人大常委会制定实施的关于讨论、决定重大事项的规定来看,对“重大事项”的界定和规范,大都沿用了《地方组织法》的规定,我省和吉林、辽宁、江苏等采用了分类列举、加概括兜底性自由裁量的立法例。即便如此,学界和实务界普遍仍然认为,对于“重大事项”的解释适用不具可操作性,“重大事项”涵盖的领域和范围来,还是比较笼统,在实际操作中,难以确定和把握。

    (二)关于“重大事项”规范的立法技术问题

    从法律规范结构体系来看,我国宪法和地方组织法对“重大事项”的界定与规范就属于立法上的“法律间隙”。立法技术上的“法律间隙”,是通过一个虚构的方式,授予法院。这种虚构是:法律秩序有一个间隙,意思就是现行法不能适用于具体案件,因为没有涉及这一案件的任何一般规范。这种观念便是:由于缺少必要的前提,所以逻辑上就不可能将实际有效力的法律适用于一个具体案件中”[参见【奥】凯尔森著:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社,1996年版,第165-166页。]。“重大事项”规范属于一种价值评判性要素,不具有记述性,无法通过直接认识识别确定,对什么是重大事项,作出明确具体的界定几乎是不可能的。

    现实中“重大事项”也不具稳定性,会因时因地发生变化。由于国情和形势变化,试图从立法技术上详细列举重大事项的范围,对讨论、决定重大事项的范围作出相对封闭的体系化具体的规定也是很困难的。我们对不同地域、不同时间的重大事项也无法穷尽列举。如果过于明确化反而会影响其社会适应性,甚至可能有害于该项权力行使 ,导致地方人大讨论决定越权干预地方政府行政决策;如果过于泛化,则会使需要人大讨论决定重大事项与党委决策的重大问题趋同,导致弱化大方人大行使讨论决定重大事项这一职权,甚至是党委决策权取代人大讨论、决定权。

    综上,对“重大事项”的立法界定和规范的明确具体化,就缺少必要的前提,逻辑上不可能将明确而实际有效力的法律适用于一个具体的“重大事项”,立法的“重大事项”规范只能是一种“法律间隙”。有关“重大事项”的规范既属于这样一种授权性规范,立法上通过虚构的方式,授予法的实施者——地方人大。因此,“重大事项”规范问题就成了一个法的解释适用——法的实施问题。

    三、行使“人大重大事项讨论决定权”的程序性问题

    遵守科学化程序进行决策和决定,也是落实科学执政、民主执政、依法执政的关键所在。当前,我国地方人大及其常委会在行使讨论决定重大事项职权时仍然存在不够积极主动充分,程序不够完善。

    (一)人大重大事项讨论决定权行使程序问题

    从人大重大事项讨论决定权行使程序看,有人认为,对“重大事项决定权”存在启动程序、讨论和决定程序、决定后的处理程序等三个环节方面的问题。由于程序缺失是各个环节中普遍存在的,即使启动程序获得了彻底解决,后续环节在程序上的缺陷仍然直接影响着该项权力的有效运作[参见冯健鹏:《地方人大常委会“重大事项决定权”的程序机制》,《人大研究》,2011年第11期,第5页。]。这一权限运行存在的问题主要是,如何从程序上规范和保障“法的实施者”对实在法的正确理解和适用问题。

    从程序上规范和保障地方人大常委会行使重大事项决定权,需要从程序上理顺和规范这一制度实施背后人大行使重大事项决定权与党委、政府行使重大事项决策权之间的关系,为其有效行使提供根本性程序制度保障。现实中,人大重大事项讨论决定权行使不平衡、不到位、不给力的直接原因:一是党委的决策与人大的决定界限较为模糊,地方党委包揽一切,导致地方人大这一权力被虚化、被搁置;二是党委决策、人大决定、政府执行的权力运行体制机制不畅。地方人大行使讨论决定地方重大事项会议,不同于贯彻执行通报表彰会或工作部署会,也不同于一般的研讨会。如果将人大讨论决定会开成通报表彰或工作部署会,按照党政领导先发言,后面应声跟从,不敢有其他意见,将这种会议流程带入民主讨论决定重大事项程序中,显然是不合适的,违背了民主讨论议事规则。

    (二)地方重大事项决策决定中权力的程序配置问题

    实践中,地方党委、人大和政府对重大事项决策权的行使程序的理解和认识存在差异。从程序意义上看,我国宪法和地方组织法规定的重大事项决策决定事权包括人大常委会决定事项、批准事项和向人大常委会报告事项与备案事项等四个层次[参见胡国斌、尹霖初、通祥、刘子辉:《关于重大事项决定权的讨论综述》,载《人大研究》,2001年第9 期,第28-30页。],前两个层次属于决定形式事项,后两个层次属于人大监督权事权范畴,而决定形式分为审议和审批两种,人大讨论决定权事权属于审议范畴。各地通常的做法是将重大事项分为批准和决定事项、报告可以作出相应决议事项和审查备案事项三类[具体指“应当经人大常委会批准和决定的事项、应当向人大常委会报告,必要时可以作出相应决议的事项、应当报人大常委会审查或备案的事项”。]。针对人大讨论决定性重大事项的程序保障问题,实践中,在重大事项决策决定行使过程中,有些人把人大对重大事项的讨论决定权与党委决策权和政府决策执行权相混同,从而导致在重大事项上党的领导、人大监督和政府行政等权力之间搞不清、理还乱。对此,有地方在沿用《地方组织法》规定的基础上,实践中增加了对“重大事项”确定的程序性规定,要求是须经市人大常委会讨论、决定或应当向市人大常委会报告、列入审议程序的事项。其实,这些规定实际操作指导性并不强,甚至一些界定和规定反而还混淆或违背了重大事项须经人大讨论决定这一制度的本质精神。

    地方党委的决策政治性、原则性强,人大重大事项决定权与政府行政决定权虽是上下位关系,但两者却有着各自的职权范围和理解角度。实践中常常出现人大认为是重大事项的,政府却认为不是;而政府认为是重大事项的,人大又认为不是的尴尬局面。这主要是权力行使程序配置不完善所致,各权力主体行使权力缺乏程序性保障规范,没有从整个国家权力体系配置地方重大事项决策决定权,不能从人大作为立法机关与其它国家权力机构的相互关系来解释理解人大重大事项讨论决定权,甚至将人大重大事项讨论决定权与人大立法权、监督权同等化。同时,各自对自己权力行使的程序规范的解释适用缺乏体系性,尤其是党委和政府存在越位情形,不能从法律对重大事项讨论决定程序制度的整体设计上来解释和保证人大重大事项讨论决定权,人大也不能找准自己的程序角色和地位。

    从程序上对重大事项决策、决定和执行决定等权力的程序配置来看,人大讨论决定重大事项职权只是贯彻实施地方重大问题决策的重要一环,人大只是在重大事项的决策决定中作为一个部分与其它国家权力机构协同与合作。对于地方政府执行党委重大问题决策中,需要经过人大讨论决定,来保证地方重大事项决策决定的民主性、科学性和合法性。

    (三)地方重大事项决策决定中的权力关系问题

    我国地方人大对重大事项讨论决定权行使的失效或失范主要表现为失职和越权两种情形。失职表现为次数较少、质量不高,而且行使的动力不足、后劲乏力,甚至在个别地方该项职权长期被束之高阁 ;越权则表现为试图怪罪于党委决策,越过党委决策直接决定重大事项,让政府贯彻执行其决定的重大事项。

    为了保证坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。在地方重大事项决策执行问题上,通常情况应该是,党委就重大问题提出决议,政府根据党委决议,制定重大事项具体实施方案,由政府议决通过的方案后,再提交地方人大委常委会讨论决定[参见,肖潘潘:《规范县委书记用权:县委书记的权力有多大?》--时政--人民网 http://politics.people.com.cn/GB/1026/10577643.html]。根据决策、决议和决定三者的区别,决策是就某些领域问题的原则和方向性要求,决议是就某个领域、某个方面作出的较为全面系统的要求,决定的重大事项应该是关于某个具体问题或某个具体事情。决议是对重大问题,按照决策的原则性和方向性要求,提出的较全面系统具体贯彻实施要求和措施,决定是对决议的表决肯定与否定。

    人大讨论决定的重大事项与党委决策的重大问题的在原则和方向具有一致性,地方人大讨论、决定地区性重大事项应该坚持党的领导,以地方同级党委决策为依据,地方人大讨论决定的重大事项应是对同级党委决策的重大问题的具体解决、实施贯彻落实的具体事务性问题,而这一事务性重大事项实施方案是由政府决策执行的。政府决策执行行为从本质上讲就是执行性行为,其应遵循法律保留原则,不能超越法定职权对法律没有授权的事项作出决定。

    四、对“重大事项”的法律解释技术操作分析

    根据上述,“重大事项”规范是一个法的实施问题,那么对“重大事项”的理解和界定,就需要人大作为行使“讨论决定重大事项”这一职权的法的实施者,运用法治思维和法治方式,运用像法官自由裁量的“司法技巧”,对其进行自由裁量——“造法”。关于法的解释适用中,行使自由裁量进行法律解释适用有两种情形,一种是在法规范体系内的,进行法律逻辑推理解释,另外一种是在规范体系之外,进行创造性解释。

    (一)“重大事项”的规范分析

    对“重大事项”的法律解释操作,应首先坚持法定原则,进行法的规范分析,当在法规范体系内,应用逻辑推理论证。重大事项是个动态的概念,但它不是个不确定的概念,它有相对的稳定性。从法规范角度来看,法律上的“重大事项”需要对其进行规范性评价解释,才能适用。 一般认为,重大事项是指本行政区域内关系国计民生的、全局性的、根本性事项和社会普遍关注的热点问题。为了保证在重大事项决定问题上,严格依法行政,这就要求我们在现有实在法规范体系内,采用目的解释和体系解释。

    从纯粹规范分析法学角度出发,程序的价值主要在于一种工具价值,重在规范对实体法的规范性解释适用,但规范分析法学意义上的法的实施过程中的自由裁量和“造法”是无法弥补成文法在立法目的和立法体系上的缺陷和漏洞的。弥补这一缺陷就需要发挥程度的独立价值,运用法社会学和自然法学思维进行实质性“造法”。

    (二)“重大事项”的法社会学分析

    当经过规范性解释,仍然出现对“重大事项”的结论存在不合理或社会经验基础上,则应根据情势变化之动态原则,对“重大事项”进行法社会学解释,根据党的路线、方针、政策和社会经验常识。也就是,对于哪些属于“人大讨论决定的重大事项”的解释适用,除了运用规范法学分析解释外,还需要从法社会视角,尤其是法政策学视野,来对“重大事项”进行解释适用。即在重大事项职权规范目的和体系范畴内,通过分析政府决策决定的“重大事项”的合法性、社会效益、及其实际内容,全方位考察这一评价性规范构成要素概念及其相关权力保障程序制度基础上,从而确定是否属于人大讨论决定的重大事项范畴。重大事项往往在动态中变化,在一段时间内,某个问题显得很突出,在另一段时间,另一个问题又可能突出起来。这就要求在解释适用“重大事项”时,要与时俱进,结合特定地方和特定时段变化了的新情况和新形势,对“重大事项”作出符合社会实际需要的解释。

    (三)“重大事项”的自然法精神分析

    最后,如果根据法社会学解释出的结论,仍然觉得不符合自然正义或自然法精神,则应根据人民主权原则,对“重大事项”作进一步的解释和理解。在地方人大重大事项的决策决定中,像各权力主体的行为可能不符合调整这一行为的实体法规范的立法目的一样,也可能不符合作为正义或“自然法”而被提出来的正义与法的精神。那么对于“重大事项”的理解与适用,就需要将其置于被称为正义或自然法的精神中。这就需要在实质性解释和适用“重大事项”上,坚持主权在民原则。这是一个兜底性原则。如果一个重大事项依据规范分析解释和社会法解释仍然无法确定是否为重大事项,可根据这一原则来确定。根据宪法和地方组织法规定,一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,人大常委会是人民代表大会的常设机关。据此,特别是行政机关在执行性工作和管理性工作过程中遇到的没有法律授权、且需要决断的涉及民权、民主、民生的事项,理应由人大及其常委会作决定。

    (四)小结

    如何判断某向具体事务是否属于“需要人大讨论决定的重大事项”,既不是党委决策的“重大问题”,又不属于政府贯彻实施党委决策具体解决、而又无需人大讨论决定的重大事项。根据上述分析,对其“重大事项”决定权的实体性和程序性解释,需要遵守法定原则、法律保留原则进行规范性解释,并补充运用动态原则对重大事项进行社会法学解释,以及人民主权原则进行自然法解释来进行综合衡量。

    从党委决策权、人大讨论决定权和政府决策执行权之间关系和制度设计层面来看,党委决策重大问题,政府贯彻实施决策执行解决重大问题之重大事项,人大讨论决定重大事项,这三者具有内在统一联系。党委决策之“重大问题”和地方人大讨论决定之“重大事项”是一个问题的两个层面,具有一致性。党委决策的重大问题是宏观性的,是有关本地区贯彻党的路线方针政策和某一时期重大工作任务的政治性、原则性、方向性的问题,人大讨论决定的重大事项是具体微观层面的、涉及本地区社会、政治、经济、文化等方面的具体事务性问题。因此,从坚持党的领导原则出发,人大讨论决定的和政府决策执行的重大事项应属于“党委决策的重大问题”之列。

    从政府和人大在重大事项决策决定上关系看,地方人大对重大事项的讨论、决定只是民主决策的重要一环,是为了保障和保证地方重大事务决策的民主性、科学性和合法性。这种保障性要求我们必须正视其权力属性上的监督性,而非纯粹意义上的“决定性”的权力,这一权力一方面要坚持党的领导,保证党委决策意见的贯彻落实,另一方面要对政府具体落实重大事项的执行决策进行民主监督,讨论决定政府落实执行重大事项决策是否违背党委决策的精神、原则和要求,是否符合法律法规的规定,违反严格依法行政原则。政府作为行政部门只是权力机关的执行机关,对于本行政区域范围内的法律法规未授权行政机关决定事项,只能由本级人大常委会在职权范围内作出决定,由行政机关来执行。对执行过程中的大量行政问题,政府作为决策决定执行机关,只能是在为了更好地执行法律、法规和上级和同级人大常委会的决定的前提下,才可以在法定职权范围内作出必须及时的决定。

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