在全市立法工作会议上的讲话

 来源:  发表时间:2017-04-17 10:18


市人大常委会常务副主任 钟 军

(2017年3月20日)

同志们:

    今天,我们在这里召开全市立法工作会议,主要目的是统一思想认识,明确目标任务,加强协调配合,共同推进2017年全市立法工作。刚才,市人大常委会法制工委回顾了2016年立法工作情况,对2017年立法工作计划任务、分工及时间安排进行了说明。市法制局、市环保局、市住建局、市地方立法基地结合本单位工作实际作了发言。市城乡规划局作了书面发言。讲得都很好。以上单位为我市立法工作开好头、起好步做了大量工作,作出了突出贡献。诚苗副市长就地方立法工作作了重要讲话,希望大家认真学习领会、贯彻落实。

    2015年5月28日,我市获批在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三方面开始行使地方立法权。在市委的坚强领导下,市人大常委会周密部署、主动作为,市政府和有关部门大力配合,社会各界积极参与,我市先后审议通过了3部地方性法规。就目前情况看,立法工作呈现出良好发展态势,并形成两个鲜明特点:一是立法程序不断规范。每一部法规的立项、调研、起草、审议、报审等各个环节做到循序渐进、依法有据;二是立法质量不断提高。近两年来,报省审查批准的法规均获得省人大常委会满票或者高票通过。可以说,通过大家的共同努力,地方性法规制定工作已经步入正轨。

    市委高度重视人大工作,市委书记林应武同志对市人大工作寄予厚望,提出立法、监督、代表三项工作要争创全省一流。下面,我结合林书记的指示精神,就我市地方立法工作讲三点意见,供同志们参考。

    一、适应新形势,充分认识地方立法的重大意义

    党的十八大作出全面推进依法治国战略部署,并提出 “科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针。《立法法》修改后赋予设区的市地方立法权。在新的历史时期下,对我市而言,享有地方立法权,责任重大,意义深远。

    首先,地方立法是促进我市经济社会发展的需要。近年来,我市经济社会持续健康发展,开创了城市建设和管理的新局面,获得了“全国文明城市”称号。去年,市人大及其常委会审议通过了《江门市制定地方性法规条例》、《江门市潭江流域水质保护条例》、《江门市市区山体保护条例》等3部地方性法规,市政府出台了《江门市海上丝绸之路文化遗产保护办法》的政府规章。这些法规和规章的出台,为我市规范立法工作程序,提升潭江流域水质治理、市区山体保护、海上丝绸之路文化遗产保护工作水平,守住青山绿水的人居环境、保护海丝文化遗产提供了法制保障。同时,我们还看到,我市改革发展的进程中还存在许多困难和问题,急需在机制体制方面予以立法解决。面对新形势和新要求,加强地方立法显得尤为迫切。

    其次,地方立法是贯彻实施国家法律法规的需要。国家立法是站在全国的高度制定的,侧重于宏观管理、原则规定。我市作为珠三角的重要城市之一,城市建设和管理的任务非常繁重,比如,如何改善城市市容和环境卫生状况、如何破解户外广告和招牌设置杂乱、如何治理停车难乱停车、如何保护好历史建筑、如何处理物业管理的矛盾等等难题,我们必须结合江门实际对相关上位法进行细化、补充和完善,打通国家法律法规的神经末梢,使得国家的法律法规接上地气。这就要求我们对地方立法的重要性要有更加充分的认识,在立法过程中既要注重研究国家法律法规的原则精神,又要立足地方实际,对我市亟需的立法项目重点研究,在法制统一的框架下突出地方特色,充分发挥地方立法权在促进经济社会发展中的优势和作用。

    第三,地方立法是提升我市依法治市管理水平的需要。经过多年的努力,我市地方治理与管理水平有了显著提升,依法治市的意识和能力也进一步增强。但是仍然还有不少单位以及少数干部习惯于用红头文件处理行政事务。对依法行政往往重视不够,这不符合建设法治社会的时代要求,也不利于地方经济社会的持续发展。随着我市地方立法权的推进,地方性法规和政府规章将逐渐成为今后地方治理的主要依据,法律手段是今后管理经济社会的主要方式。市人大常委会今年将城市道路路边停车泊位管理、住宅物业管理列为立法计划预备项目,就是拟通过地方立法来规范路边停车管理、物业管理等治理程序,落实依法管理的依据,提升我市社会治理的依法办事水平。

    二、领会新要求,齐心协力做好地方立法工作

    《中共广东省委关于加强新形势下人大工作的决定》、《中共江门市委关于进一步加强和改进新形势下人大工作的决定》对新形势下加强和改进立法工作提出了新观点、新论断、新要求。立法工作已经形成“党委领导、人大主导、政府协同、社会各方有序参与”的新格局。

    (一)党领导立法,把好政治方向

    立法是国家重要的政治活动,必须讲政治。讲政治落实到立法工作中,最根本的就是要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。在地方立法过程中,我们要坚决贯彻落实市委的决策部署,围绕市委中心工作,切实把市委的主张通过法定程序转化为法规规范。要自觉接受党对立法工作的领导,建立健全立法重大事项报告制度,将已经主任会议通过的年度立法计划或对计划作重大调整的事项,拟通过的法规草案,立法中涉及经济社会重大体制和重大政策调整的事项,立法中社会关注度高、有关方面意见分歧较大的问题及时向市委报告,由市委作出决策。从而实现市委对立法工作的统一领导、统一部署和统筹协调,使立法中的重大问题得到及时解决,顺利推进我市立法各项工作。

    (二)人大主导立法,确保程序正当

    市人大及其常委会主导立法作用的发挥,直接影响着地方立法工作的有效推进和质量高低。但是,我要强调的是,人大主导立法不是包办立法、代替立法。人大主导立法,体现在以下几个方面。

    一是主导法规立项。通过编制年度立法计划,准确分析立法需求,统筹安排立法项目和法规的立改废释工作。加强涉及经济社会发展全局的重点领域立法,切实改变“政府提什么,人大立什么”的局面。

    二是主导法规起草。常委会法制工委和有关工作委员会要发挥核心作用,提前介入法规起草过程中重大问题的决策和重要事务的组织协调;探索多元化法规起草方式,对部分专业性较强的法规可委托第三方起草;逐步增加人大自主起草法规的数量和比例,切实改变行政主导立法的模式。

    三是主导法规审议和修改。自主、合理安排法规案的审议进度和次数。明确审议分工,由常委会有关工作委员会负责初审,从立法必要性、可行性、实效性等方面提出专业意见;法制工委从合法性、立法技术等方面提出法律意见;法制委员会负责对法规案进行统一审议。

    四是主导立法协调。由市人大常委会牵头建立由有关专门委员会、政府法制机构、有关部门组成的工作协作机制,注重发挥各方优势和作用,充分听取不同意见,求同存异,形成工作合力,协调解决立法工作中的重大疑难问题。

    (三)政府协同立法,凸显基础作用

    政府及其部门在立法工作中有专业和实践优势,具有基础性作用,应当从以下两个方面抓好工作落实。

    一是落实法规制定各环节职责。市政府应当协调有关部门提前酝酿立法项目,提前开展调研论证,起草法规草案稿,及时向市人大常委会报送立法计划项目,在报送项目的同时提交立法项目建议书,并附法规建议稿,明确送审时间。将政府部门立法任务的完成情况纳入依法行政考评范围;与我市立法权限相关的部门要论证研究行政管理领域中存在的执法依据不足、权责不清等方面的立法需求,积极提出立法项目;市政府法制部门要充分发挥职能作用,为市政府当好参谋助手,要加强立法工作的组织指导和沟通协调,督促政府及其相关部门按时完成法规草案的起草工作,严格审查法规草案合法性问题,及时提请政府常务会议审议,按时提请市人大常委会会议审议;有立法任务的政府相关部门,要切实做好法规起草、征求意见、修改完善、提请市政府常务会议审议、提请市人大常委会会议审议等各个重要环节的工作;市政府财政部门应当统筹安排立法经费预算,为法规起草部门提供必要的财政保障。

    二是继续推进政府规章制定工作。市政府去年已出台我市第一部政府规章,反响很好。今年初又顺利出台了《江门市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定》,为拟定地方性法规草案和制定政府规章明确了程序要求。在今后工作中,希望市政府继续完善立法制度建设,进一步提高立法质量。加强政府规章制定工作与地方性法规制定工作的衔接。政府每年的立规计划在确定之前与人大沟通,确定后报备,以防止重复立法。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

    (四)公众参与立法,营造良好氛围

    一是坚持立法公开常态化。积极运用群众喜闻乐见的方式向社会公开立法信息,保证公众对立法背景、立法过程、立法内容的知情权。二是探索建立对公众意见情况的说明和反馈机制,通过适当方式向社会通报征求意见及意见采纳情况。三是拓展公众参与立法的平台和途径。综合运用座谈会、听证会等形式延伸立法联系网络,为立法工作深入基层、联系各方、发扬民主搭建有形平台。四是新闻媒体运用多种方式全方位加大宣传力度,提高市民参与立法工作的积极性。

    各市(区)虽然没有地方立法权,但是,我市地方立法权的行使直接影响到全市所有单位和个人的权利和义务。所以,立法工作不仅是市本级的重要工作,也是各市(区)的重要工作。希望各市(区)人大常委会,各基层立法联系点,市地方立法基地要积极参与到立法工作中来,探索创新工作方式,自觉收集社会各界立法意见建议并反馈至有关单位;立法咨询专家也要主动履行职责,积极参与立法论证、调研活动,为立法工作出谋划策,共同营造良好的立法工作氛围。

    三、把握新理念,不断提高地方立法工作水平

    法律是治国之重器,良法是善治之前提。在新的形势下,提高立法质量、立切实管用的法律,是立法工作的重中之重。为此,在地方立法实践中,应遵循以下新的立法理念。

    (一)坚持立法为民,弘扬公平正义

    坚持为民立法的理念,就是要使人民群众从每一件地方性法规中都感受到公平正义。坚持立法为民,要抓好以下几项工作:一是要积极回应人民群众的立法需求。紧紧围绕经济社会发展的难点、党委决策的重点、人民群众关心的热点立法,重点解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题。比如,立法保护潭江水质,就是回应群众期盼的具体体现。二是要协调好利益关系。要统筹兼顾各方面群众的利益关切,充分体现权利公平、机会公平、规则公平,真正得到最广大人民群众的拥护和支持。三是要处理好公权力和私权利的关系。要把立法的着力点放到对公民、法人和其他组织合法权益的保护上,放到对公权力的规范、制约和监督上,严格界定公权力的边界,防止公共利益部门化、部门利益法制化的倾向。

    (二)坚持不抵触、有特色、可操作原则,体现地方立法价值

    不抵触原则。即法制统一原则。这是宪法确定的基本原则。坚持法制统一,就是要做到不得超越法定权限立法,不得违反法定程序立法。地方性法规是国家统一的法律体系的重要组成部分,既不得同宪法、法律和行政法规相抵触,也不得同省人大及其常委会通过的地方性法规相抵触。

    有特色原则。地方特色是地方立法的灵魂和生命。上位法仅有原则性规定的,地方可以进一步具体化;上位法立法条件不够成熟的,地方可以先行一步;对于地方性事务,国家、省不必要也不可能立法的,地方可以自主立法。突出地方特色,首先要从我市市情出发,解决我市经济社会发展中的现实问题和焦点问题。其次要实事求是,不盲目追求法规体例的完整,尽可能避免“小法”抄“大法”,“后法”抄“前法”的现象。

    可操作性原则。可操作性是衡量立法质量高低的一项重要标准。一是要注重立项选题精细化。对于哪些该立,哪些不该立,哪些该先立,哪些该后立,需要深入细致地调研论证。二是要注重立法模式精细化。要避免“大而全”、“小而全”,尝试更为灵活、多样、适用的立法体例,有几条立几条、管用几条制定几条,集中力量研究、推敲“关键的那么几条”。条件成熟的,可以尝试作出具有法规性质的决议、决定。三是要注重条款内容精细化。内容要清晰,程序要周全,责任要明确。

    (三)坚持科学立法、民主立法,确保地方立法质量

    立法质量直接关系法治的质量,要始终坚持科学立法、民主立法,在提高立法质量上下大功夫,把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点,努力使法规立得住、行得通、真管用。科学立法,就是立法要遵循客观规律,符合时代特征、现实需求、法律规范。民主立法,就是要开门立法、阳光立法,最大限度地扩大社会参与。要通过实地走访、问卷调查、委托第三方调查等方式,更加深入、全面听取人大代表和社会各界的意见,更好地发现问题,真正做到集思广益。以严谨的工匠精神,详加论证法规管不管用、能不能解决实际问题。

    (四)坚持强化立法队伍建设,提升地方立法能力

    我们要把立法队伍建设放在重要位置,继续加强立法机构建设,充实立法工作人员,努力建设一支政治坚定、业务精通、结构合理的立法工作队伍。要关心、培养、使用好立法人才,畅通立法人员挂职锻炼、人才交流渠道。市政府要统筹抓好有关部门和人员立法相关基础知识与技能培训,提高立法素养。政府法制及与地方立法相关的部门要优化内部机构设置和立法人员配备。各相关部门参与立法工作的同志,也要争做有思想境界、有奉献精神、有认真态度、有能力水平的立法人,主动适应立法工作的需要。同时,要大力推进地方立法基地、基层立法联系点、立法咨询专家的机制建设,利用社会各方力量全面推进立法工作。

    同志们,今年的立法任务目标已经明确,我们要按照今天这次会议的部署和要求,在市委的正确领导下,开拓进取,扎实工作,不断提高立法质量,确保完成2017年的立法任务,以争创全省一流的精神不断开创我市立法工作新局面,为建设法治江门、幸福侨都营造良好的法治环境而不懈努力! 

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