关于检查我市实施《中华人民共和国水法》
情况的报告

 来源:  发表时间:2016-12-01 14:55


市人大常委会执法检查组

2016年5月

    根据今年监督工作计划,市人大常委会组织了由陈敏标副主任为组长的执法检查组,于今年4-5月在全市范围内开展《中华人民共和国水法》(以下简称水法)实施情况检查。检查组听取了市政府和相关部门的情况汇报,视察了部分水闸、电排站、水库、江河治理等水利工程项目,参观了节水知识教育基地、水资源实时监控系统等现场,走访了部分基层单位和有关部门,并召开座谈会,广泛听取各方面意见。现将检查的情况报告如下。

    一、总体评价

    近年来,市政府根据水法和《广东省实施〈水法〉办法》要求,建立健全管理制度,强化水行政执法,以水资源规划、开发利用、保护、配置和节约使用为主线,积极谋划并组织实施水资源管理和水害防治各项工作,取得了一定成效,主要表现有:

   (一)制定配套规章,编制水资源规划,严格管理

    制定规章制度。水法颁布实施以来,我市先后制定了《水库水资源保护暂行规定》、《江门市江新联围大堤管理办法》、《江门市最严格水资源管理制度实施方案》、《江门市实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》、《江门市畜禽养殖管理办法》等规章制度,为水法的贯彻实施提供了制度保障。

    编制水资源规划。根据水法要求,编制了《江门市水功能区划》、《江门市水资源综合规划(2000-2030)》、《江门市应急备用水源保障规划》、《江门市区供水专项规划》、《江门市城市防洪规划》等规划。部分市(区)也出台了本辖区的水资源规划,如新会、鹤山、恩平市(区)已完成水资源综合规划的编制;开平市、台山市分别完成了《开平市大沙河水库水质保护规划》、《台山市供水水源规划》、《台山市水资源总体规划》、《台山市节水型社会建设规划》等。各项规划的制定,对推进水法的贯彻实施发挥了指导作用。

    严格水资源管理,严守“三条红线”。市水务及相关部门通过做好建设项目水资源论证、取水许可管理、产业结构调整与转型升级、灌区节水改造、河流整治和治污减排等工作,用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”控制指标取得一定成效,在全省2014年度实行最严格水资源管理制度考核中,我市考核结果等次为优秀,在21个地级以上市中排名第6位。

    确定水功能区。2011年以来,市水务部门开展了全市水功能区划及水功能区确界立碑工作,共划分一级区181个、二级区168个,并进行水质监测,监测覆盖率逐年提高,2015年水功能区水质达标率87%。启动了市区应急备用水源工程建设工作,确保市区供水安全。

    加强取水许可管理,做好科学计量工作。到目前为止,共发放取水许可证1,108套,批准取水量71.02亿立方米/年(含水力发电),征收水资源费约2.5亿元。用水总量连年下降,“十二五”期间我市用水总量均小于省控制指标,其中,2015年省下达用水量控制指标30.2亿立方米,实际用水量27.83亿立方米;2014年省下达用水量控制指标30.15亿立方米,实际用水量28.48亿立方米。在全省率先使用水资源实时监控技术,部分市区已实现取水户取水实时监控计量。

   (二)水资源开发、利用和保护成效显著

    大力推进民生水利建设。“十二五”期间,全市共完成水利工程建设投资37.56亿元,完成一大批水利工程项目,取得一系列新成果。开展了农村饮水工程、病险水库除险加固工程、千里海堤加固达标工程、中小河流治理工程、小型农田水利示范镇、灌区续建配套与节水改造工程等一系列工程建设项目。探索基层水利服务体系管理新模式,依靠群众,土法管水,发动和引导农民成立农民用水户协会,参与水利基础设施建设和管理。我市水资源丰富,全市多年平均年降雨量2,085mm,本地水资源总量为117.81亿m3,占广东省水资源总量的6.62%,人均水资源量为2,926m3。目前,全市共有水利工程7,509宗,占全省总数的十分之一,类型齐全,包括:水库604宗,水闸1,987宗,堤防692宗,灌区1,002宗,小水电站267宗,万方以上小山塘976宗,农村供水工程770宗。

    水资源保护工作不断加强。各级政府及有关部门通过治污减排,严格控制向河流及湖库水功能区排污。至去年底,建成并正式运营的城镇生活污水处理厂34座,建成配套管网380公里,总处理能力 87.5万吨/日,城镇污水处理率90.31%。强化城镇污水处理费征收,近年市区(蓬江江海二区)年征收均在8,000万元以上,其中2015年征收了8,900多万元。不断完善“村收、镇运、县处理”的农村生活垃圾治理模式,减少垃圾对水体的污染。加强了西江、潭江流域工业污染防治减排工作,强化入河排污口监管,对已设置的入河排污口完善登记备案,并开展入河排污口在线监测工作试点。开展了河涌整治和生态修复工作,投入1.6亿元完成天沙河引水增流主体工程建设,实施了沙坪河流域综合整治工程等。加强了湖库型集中式饮用水水源地专项检查,对全市26个饮用水源水库开展了禽畜养殖业排查整治工作,实施规模化畜禽养殖场污染治理示范工程。制定了工作方案,逐年将饮水功能水库临水面第一重山的商品林调整为生态公益林。稳步推进国有林场改革,理顺林地经营体制,提高生态公益林比例,保护饮用水源水质。

   (三)增强节约用水意识,建设节水型社会

    从2014年起,在台山县级节水型社会建设试点的基础上,我市启动了全市节水型社会建设工作,出台了公共机构节水建设方案,制定了节水型单位建设标准,部署了节水建设工作。水务部门努力推进中型灌区续建配套与节水改造工程建设,完成了开平市镇海、台山市大隆洞和深井等三个灌区的建设,实现了干渠硬底化,减少了水的渗漏浪费。加强工业用水定额管理,推进水价改革。今年开始在全市范围施行居民生活用水阶梯价格制度暨水价联动机制,设置三级阶梯,引导节约用水,推动构建节水型社会。台山市作为全省县级节水型社会建设唯一的试点县,出台了《台山市节约用水管理规定》,制定了节水型社会建设规划和方案等指导性文件,理顺节水管理体制,加大投入,推进灌区节水改造工程、水环境综合治理、工业污染治理、供水管网改造等工作,节水型社会建设取得明显成效。

   (四)加强水行政执法,保护水库和河道堤防安全

    在涉河建设项目审批中,按照国家法律法规和相关规划,通过论证会形式进行审查,认真分析涉河建筑物对防洪排涝的影响。开展主要河道河砂开采计划(规划)的编制,加强河砂开采管理,保护河道堤防安全。通过重建或加固电排站(水闸)、清理河道、加固河道堤防、清淤疏浚、绿化美化等措施,加强了河道水环境综合治理工作。市水务部门通过联合执法等办法,加大行政执法力度,严厉打击非法采运河砂和破坏水土保持生态环境的违法行为。“十二五”期间开展了西江(江门段)、潭江等重点河段巡查,查处违法采砂案件56宗。2012年联合开平、鹤山市政府开展对镇海水库围库筑塘的拆除整治,确保水库防洪、行洪和供水安全。今年年初开展了联合执法,全面清除主要堤防、滩地和护堤地的违法砂石堆放场。

    二、存在的主要问题

   (一)水资源规划工作不够完善,保护工作缺乏协调机制

    检查发现,有部分市(区)没有编制完整的水资源规划,缺少长远打算(对照《水法》第17条第二款规定,其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划,由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关部门和有关地方人民政府编制);部分用水安排不够合理,计划用水审批工作不够完善(对照《水法》第47条第三款规定,县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门,根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量,制定年度用水计划)。如用水大户江门自来水公司连年超度额取水,开平市的用水量已接近用水额度指标。水资源管理工作缺少协调联动机制,仍是“多龙治水”。有关部门未全面掌握水资源基础信息,资源共享、信息互通、联手管水的工作机制不健全。跨县级行政区域的水体污染治理效果不佳(对照《水法》第56条规定,不同行政区域之间发生水事纠纷的,应当协商处理;协商不成的,由上一级人民政府裁决,有关各方必须遵照执行)。如开平市镇海水库受鹤山市养殖污染影响问题、恩平市西坑水库受开平市养殖污染影响问题,还没有得到解决。与外市交界的水库水质受外市污染的状况有待扭转。如跨市的开平大沙河水库、镇海水库受云浮市新兴县等周边养殖污染影响造成水质污染的问题未得到有效解决。

   (二)农田水利设施和污水处理设施建设欠缺严重

    农田水利基础设施不够完善,重建轻管,部分设施老化、失修。全市仍有28宗万亩以上84多万亩灌区未进行改造。全市1,500宗农村机电排灌站,仅200宗得到更新改造。村镇生活污水处理设施建设严重滞后,大多是简易处理或直排。大部分畜禽养殖场存在污水处理设施简陋、工艺落后,导致高浓度的有机污水、废弃物大量直接排放。近年来,我市对畜禽养殖区域进行了划分,禁养区范围内畜禽养殖场数量较大,搬迁任务重,存在不少困难(对照《水法》第34条第一款规定,禁止在饮用水源保护区内设置排污口)。

   (三)水资源管理和保护资金来源需做调整

    我市民生水利建设投资主要来源于三部分:一是上级补助资金,二是地方财政筹集资金,三是银行贷款。其中上级补助资金占30%多,地方筹集主要来源是堤围防护费(堤围防护费平均占水利规费80%以上,“十二五”期间每年收缴堤围防护费从2.94亿元至4.15亿元不等)。新形势下民生水利建设任务繁重,今年省、市出台了免征堤围防护费政策,我市从今年10月1日开始实施,对今后我市的水资源管理和保护工作有一定的影响。堤围防护费是按照《广东省河道堤围管理条例》专款用于堤防及有关水利工程的建设、维护、更新改造和加固达标,以及水利工程管理单位正常的运行管理开支。堤围防护费是我市水利建设投入的主要来源,近年来,全市以堤围防护费等水利规费为质押,共计向金融机构融资贷款约9.42亿元,当前正值还贷高峰期。因此,该项资金十分重要,如何调整来源弥补资金缺口需要认真加以研究(对照《水法》第5条规定,县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设,并将其纳入本级国民经济和社会发展计划)。此外,国家和省的多数水利工程项目都需地方配套资金,我市县级财力普遍较弱,水利建设资金缺口较大,需要通过贷款解决,但水利建设融资平台又受政策影响,基层对水利项目投资的积极性不高。

   (四)水污染防治工作形势严峻

    随着我市工业化、城镇化的深入发展,水污染物排放持续增加,部分地表水水功能区超标。农业面源污染严重,尤其是部分畜禽养殖量大的区域,河流、水库水质时常遭受污染。部分河流支流、河涌水质污染未进行全面治理,水质恶化趋势未得到遏制,河水发黑发臭,严重影响群众健康,如市区的6条黑臭水体。较典型的还有蓬江区棠下镇的大林、横江等几条村,是传统的生猪养殖区,养殖户多,排放量大,河涌水体污染相当严重,又是天沙河的上游,直接影响市区天沙河的水质,属老大难问题,一直未得到有效解决。根据江门市2014年水资源公报,全市年废污水排放总量为4.67亿吨;西江、潭江、江门河水质类别维持Ⅱ-Ⅲ类,天沙河全年水质劣Ⅴ类;镇海水库、大沙河水库、那咀水库水质类别为Ⅲ类,营养状况为富营养;潭江恩平以下河段水功能区不达标;开平镇海、大沙河、蓬江那咀等水库水功能区不达标,直接影响人民群众的饮水安全。水污染问题、水质性缺水将成为制约我市经济社会发展的重要因素。

   (五)水资源管理机构和执法队伍建设亟待理顺和加强

    “十八大”以来,国家对水资源管理提出了更高、更明确的要求,但我市仍存在管理不顺的问题:一是政府部门之间存在职能交叉,缺乏沟通联动机制(对照《水法》第12条第四款规定,县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作;13条第二款规定,县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作)。基层水利会(所)大部分已被合并,部分水政监察队伍没有列入公务序列,经费无保障。如市本级水政监察支队仍为三类事业单位,不具备行政执法主体资格;外海水利所(江新联围江海管理所)和礼乐水利所仍为公益三类事业单位。水务、环保两部门间水功能区总量超标和水质超标通报机制尚未建立,未实现信息互通共享(对照《水法》第32条第四款规定,县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测,发现重点污染物排放总量超过控制指标的,或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的,应当及时报告有关人民政府采取治理措施,并向环境保护行政主管部门通报)。二是水政管理体制不顺,水资源保护管理工作存在困难。从检查情况看,目前全市正在逐步实行水务一体化管理,但工作不够协调,技术力量薄弱,导致水资源管理工作容易出现盲点。

    三、几点建议

    按照“十八大”提出建设生态文明的总体要求,我市水资源管理和水害防治工作要从依法治水管水入手,采取开源节流、保护利用并重、建立机制、重点推进、依靠群众、加大投入等措施,全面贯彻实施水法,把水利工作摆在社会经济事业发展更加突出的位置,加快建设经济发展与水资源相协调的节水型社会,建立符合我市实际的水资源合理配置和高效利用体系,以实行水资源最严格管理和加强防治水害促进我市经济社会全面、协调、可持续发展。

   (一)完善水资源规划,优化配置,提高科学管理水平

    一是抓紧完善和落实各项水资源规划。县级以上地方人民政府负责本行政区域内的流域规划和区域规划。优化水资源利用和调配,统筹协调生活、生产和生态环境用水,强化水土流失治理。二是积极探索水资源管理和定价政策机制改革,推行以市场机制为基础的资源配置方式,按优水优价优用原则,切实提升水资源优化配置、保护利用工作水平,实现水资源的区域供需平衡。要充分体现水的商品属性,遵循“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则,改善水费收缴机制并推进水利工程供水水价改革。三是尽快查清排污口情况,强化排污口管理。确定水功能区,准确掌握主要河流的纳污能力,严格控制污染物排放。加快淘汰浪费水资源和污染水环境的落后生产技术和工艺,优化调整西江、潭江流域水源地和供排水布局,努力做到有污先防、有污必治、治污必清,并力争实现“增产不增污”或“增产减污”。四是探索农业水价综合改革,以健全农业水价形成机制为核心,逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理,推广农业节水技术。

   (二)注重创新,齐抓共管,促进水资源管理更高效

    一是建立健全工作机构和工作机制。根据《中华人民共和国行政强制法》第17条规定,行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。因此,要尽快充实水务管理力量,落实市水行政监察支队为参公单位,使其具备行政执法主体资格,并加强基层水利人才队伍建设,创造良好的管理和执法工作条件。按照“东部一体、西部协同、城乡统筹”理念,推动流域和区域相结合的水资源统筹协调管理。二是实行和完善水务一体化管理。水资源是一种多功能的动态资源,地表水、地下水相互转化,难以按照城乡划分,只有以流域和区域为单元,对地表水和地下水、城乡水资源实行统一规划、统一调配、统一管理,才能做到统筹兼顾各部门、各地区间的利益,发挥水资源综合效益。鉴于目前我市水资源的严峻形势,必须尽快改变水资源分割管理体制,实行统一管理,并明确水务部门为排水、供水和污水处理的行业主管部门。三是通力合作,齐抓共管。政府要建立联席会议制度,加强沟通协调,实现资源、信息互通共享,形成合力,强龙治水。并探讨以大数据平台为载体,建设集水资源分布、利用、管理、责任追究的综合信息处理系统,整合各职能部门力量,加大水资源管理、开发、利用保护和水害防治力度,推动我市城乡供水、用水、排水、水环境治理和防洪排涝各项涉水事务进步。

   (三)补齐短板,加强薄弱环节,推动民生水利工程建设

    一是按照供给侧结构性改革方案,将重要民生水利建设项目列入重大项目,加强农田水利设施、镇村生活污水处理等项目建设,补齐农村基础设施建设短板。建管并重,建立以水利工程、乡镇水利机构、行政村为基点的管理网络,提升服务水平,建成布局科学、覆盖全面、功能完善、安全可靠的软硬基础设施支撑体系。二是加大财政支持力度,利用各种渠道筹集更多的资金,投入民生水利建设。认真研究堤围防护费免征后的资金缺口问题,确保水资源保护工作的基本需求。加强水资源、河道采砂等规费的征收力度,整合涉农水利资金,加强民生水利建设。三是加快市区备用水源建设。市政府要协调好水务、建管中心等部门,做好输水管道铺设过程的土地征用、管线协调等工作;制订、完善饮用水源和供水突发事件应急预案,提升水环境事故应急处置能力。

   (四)开展生态修复,保护水资源和改善水环境

    一是拓宽投资渠道,形成政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式,大力推进城市黑臭水体整治和江河湖泊水环境治理。到2020年市区建成区基本消除黑臭水体,水环境质量得到有效改善,水体的物理、化学和生物完整性明显提升,水生态系统基本得到修复。从工业污染入手,注重源头整治。加强农业面源污染治理,加快推广利用先进的减排技术,提高治理效果。在传统的生猪养殖区域(如棠下镇),要尽快制定水体污染治理的综合整治方案,科学利用发酵床、沼气、废弃物利用(有机肥生产)等技术,处理好养殖废弃物,加快治理,早出效果。贯彻执行好国务院“水十条”和江门“水十条”,努力改善水体水质。二是制订水中长期供求规划,加大对生态优化区域的财政转移支付力度。探索建立上下游水资源保护、利用之间生态利益补偿机制,调节水资源保护与利用之间利益各方的矛盾,调动企业治污的积极性,促进地方政府履行环境监管职责。严把项目审批关,以行政和经济手段相结合,形成“污染者付费,保护者受益”的良好局面。加强污水处理费的征收工作,按照标准应收尽收。三是加强跨行政区域水资源保护工作的领导、协调。市政府要协调开平、鹤山、恩平三市做好镇海、西坑等水库水质保护工作。争取上级和兄弟市县的支持,对周边影响我市水库水质的污染源加强联合治理。四是结合美丽乡村、农村公园、乡村旅游建设,大力推广污水生态型处理技术,全面开展农村生活污水处理工作。

   (五)加强宣传,发动公众参与,珍惜和管好水资源

    利用报刊、广播、电视、网络等媒体加强对我市基本水情和水法的宣传、教育和舆论监督,使群众养成保护水资源、节约用水的习惯,提高公民水资源保护意识、节水意识和水患意识。结合公园城市建设,选择市区的一个公园,增加水文化内容,改造成水文化主题公园,让广大市民在休闲娱乐中加深对水资源的认识和了解,爱惜和保护好珍贵的水资源。抓紧调整水价和污水处理费,引导居民节约用水。要推广节水技术,鼓励城市再生水利用,建设节水型社会。依靠群众,土法管水,发动和引导农民成立农民用水户协会,直接参与水利基础设施建设和管理,科学用水,节约用水。

   (六)遵照全国人大检查组的意见,进一步实施好水法

    今年5月11日,李建国副委员长率全国人大常委会检查组来我市检查水法实施情况,充分肯定了我市的工作。要根据检查组的建议和我市的实际情况,进一步做好水法实施工作:一要强化责任落实。全市各级各部门要以全国人大执法检查为契机和动力,进一步强化责任,加快推进水利法治建设,全面推进依法治水。二要加强水资源管理。实行最严格水资源管理制度,强化考核督查,守住水生态控制的红线。三要深化水利体制改革。探索基层水利服务体系管理新模式,加强农民用水户协会建设。四要狠抓廉政建设。逐级落实党风廉政建设责任制,加大对水利资金的监督检查力度,重点预防和查处项目招投标和河道采砂管理中的违纪违法行为。

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