江门市各级人大工作和建设情况的调研报告

 来源:  发表时间:2016-12-01 14:39


市人大常委会研究室

2016年5月

    为深入贯彻落实中央和省委关于加强人大工作和建设有关会议文件精神,江门市人大常委会根据市委2016年的工作部署,将全市人大工作列为今年重点调研课题。自2月下旬起,市人大常委会常务副主任钟军带领调研组,深入三区四市走访座谈,广泛听取多方意见。3月中旬,市人大常委会调研组专门召开会议,听取市人大各工作部门的意见和建议。4月11日,由市委办牵头,联合市人大常委会研究室和办公室、市委组织部、市委政研室、市编办、市财政局等部门,选取部分区(市)及镇(街)进行深入调研,进一步了解区(市)、镇(街)两级人大的工作情况。为借鉴外地先进经验,调研组还到清远、云浮、肇庆、佛山等地学习考察。在此基础上,研究室认真整理并综合全市人大工作情况,分析存在的问题并提出建议,形成调研报告如下:

    一、全市各级人大的基本情况

   (一)市人大常委会及其机关基本情况。

    江门市人大常委会组成人员名额39名,截至2016年5月1日止,实有组成人员37人。其中,35岁以下(含35岁)1人,36-50岁13人,51-60岁23人;中共党员27人,民主党派8人,无党派2人;大专学历3人,大学学历22人,研究生学历12人。驻会的常委会组成人员主要是常委会正、副主任及各委室、依法治市办主任,占常委会组成人员总数52.9%。

    江门市人大常委会内设机构10个,分别为办公室、研究室、选联任工委、法制工委、内务司法工委、财经工委、教科文卫工委、农村农业工委、华侨外事工委、城建环保工委;党组代管市依法治市办。市人大机关共有行政编制51名(含依法治市办4人),截至2016年5月1日止,实有在职人员(含常委会领导、机关干部、专职委员,法治办干部、雇员)64人。年龄状况:35岁以下12人,36-50岁26人,50-60岁26人。政治面貌:中共党员58人,民主党派5人,无党派1人。学历状况:大专6人,大学38人,研究生20人。自2012年换届至今,机关干部内部交流44人次,外部交流25人次。

   (二)各区(市)人大常委会及其机关基本情况。

    江门市各区(市)人大常委会组成人员共181名,驻会常委会组成人员占常委会组成人员总数的60.6%。蓬江区、新会区、开平市、鹤山市、恩平市人大常委会分别设有1个办公室和6个专门工作委员会;江海区人大常委会设1个办公室和5个专门工作委员会;台山市人大常委会设1个办公室和7个专门工作委员会。各区(市)人大常委会党组代管区(市)依法治区(市)办公室,但鹤山市依法治市办公室无人员编制。各区(市)人大常委会有行政编制145人,在职人员(含雇员)192人,35岁以上184人,大学以上学历126人;中共党员173人,民主党派9人;干部内部交流13人次,外部交流35人次。

   (三)镇(街)人大基本情况。

    江门市下辖61个镇和12个街道,其中,有27个镇(街)设专职主席(主任),12个镇(街)设专职副主席(副主任),有编制工作人员29人,无编制工作人员39人;各镇(街)大部分没有单独设置人大办公室,与党政办合署办公的有64个;人大主席基本上由镇党委书记兼任,专职副主席由党委分工确定,兼管镇其他工作,人大专职干部基本上由党政办工作人员或村干兼任,没有行政编制。目前,各镇(街)经费大都实报实销,有部分镇(街)的人大工作经费已列入公共财政预算。

    二、我市人大工作的主要做法及亮点

   (一)监督工作实效持续增强。

    多年来,江门市各级人大紧扣党委中心工作和全市工作大局,围绕群众普遍关心的热点难点问题,注重保障和改善民生,着力促进经济社会全面发展。综合运用听取和审议专项工作报告、组织调研视察、开展执法检查和专题询问、行使重大事项决定权、对规范性文件备案审查等多种监督手段,不断加强和改进监督工作,切实提高监督工作实效。一是加强工作监督。每年年初围绕党委工作部署,及时制定常委会年度监督工作计划,明确监督重点,有目的地开展监督活动。尤其注重加强和改进全口径预决算监督,提前介入预算编制工作,组织人大代表和专家预先审查市直部门资金预算安排,提出的意见建议被财政部门采纳,进一步强化预算管理和预算编制。如恩平市人大常委会率先创建实时在线财政预算监督系统,及时发现预算执行过程中存在的问题,确保财政资金安全、规范、有效使用,为人大依法加强全口径预算决算的审查和监督工作提供了崭新的平台,进一步增强了人大预算监督的针对性和时效性。二是加强法律监督。我市积极开展执法检查,对《食品安全法》、《大气污染防治法》、《水法》等重要法律的实施情况进行执法检查,保障法律法规在我市得以有效实施。着力做好规范性文件备案审查工作。我市各级人大常委会先后制定人大常委会规范性文件备案审查办法,建立健全备案审查机制,加大主动审查力度,确保了规范性文件的合法有效。

   (二)代表主体作用充分发挥。

    一是抓好人大代表双联工作。江门市各级人大常委会坚持常委会组成人员联系走访人大代表制度和人大代表列席人大常委会会议制度,提高人大代表对常委会工作的参与度。完善人大代表联系人民群众的制度,开展人大代表走访选民活动,推动我市建设镇(街)人大代表联络室。二是做好代表服务工作。积极组织人大代表进行视察、调研,不定期召开各级人大代表小组组长会议,加强代表之间的沟通,及时收集代表的意见建议。三是加强代表培训工作。采取集中培训、专题培训和履职经验交流会等形式,提升人大代表依法履职的能力。四是精心组织人大代表约见市长(局长、区长)活动。例如,围绕“农贸市场升级改造、建立创文长效机制、推动东部一体化”等主题,组织人大代表约见市长(局长、区长),推动一些群众普遍关注的重点热点问题的解决。五是建立五级人大代表的层级联系制度。2010年,我市开始探索建立了上至全国人大代表、下至镇人大代表的“金”字塔形的五级人大代表联系网络,打通了上级人大代表与下级人大代表、人大代表与基层群众之间联系的“经络”。经过多年的实践,这项制度促使上下级人大代表之间的联系更为紧密,人大代表与群众的直接联系更为便捷,充分发挥了我市各级人大代表履职的整体优势,做到信息互通、资源共享、优势互补,既降低了人大代表履职成本,又提高了人大代表履职实效。

   (三)民主法治建设深入推进。

    江门市各级人大常委会把推进民主法治建设摆在重要位置,按照“市委领导、人大主导”的工作格局,积极推动我市民主法治建设向前发展。一是倾力筹备并开展立法工作。经过几个月紧张有序的筹备,我市立法申报工作得到省人大立法申报工作考察组的充分肯定,认为我市立法工作“有需求、有实践、有亮点、有条件”。去年5月28日,我市成为全省首批九个开始制定地方性法规的市之一。在正式获得地方立法权之后,市人大常委会及时与五邑大学共建地方立法基地,委托其开展地方立法调查、研究、评估与咨询服务。市人大常委会依托江门市法学会,建立了由城乡建设与管理、文化建设和环境保护方面专家参与的市人大立法人才库,入库157人。首批遴选13名市人大常委会立法咨询专家,协助市人大常委会开展立法工作。市人大常委会注重健全地方立法工作制度,制定并提请人代会通过了《江门市制定地方性法规条例》及相关立法配套工作制度。今年3月31日,经广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准,《江门市制定地方性法规条例》已对社会公布,自2016年4月15日起施行。市人大常委会制定《江门市人大常委会基层立法联系点工作规定》,设立首批15个基层立法联系点,进一步推进科学立法、民主立法。目前,市人大常委会已着手准备3个立法计划项目,分别关注潭江流域水质保护、市区山体保护与利用管理、城市市容和环境卫生管理,将在今年的市人大常委会会议上依次安排审议。二是积极推动我市创建“广东省法治县(市、区)先进单位”。蓬江区荣获“全国法治县(市、区)创建活动先进单位”称号,新会区、台山市荣获“全省法治县(市、区)创建活动先进单位”称号,蓬江区环市街等22个镇(街)被评为全市首批法治镇(街)创建活动先进单位。三是深入推进按法治框架解决基层矛盾工作。着力推动《法治广东建设五年规划》全面实施,大力弘扬法治文化,全面加强法治文化基地建设,促进派驻镇(街)检察室工作,推进按法治框架解决基层矛盾工作取得初步成效。组织开展“阳光法治•法治惠民”为主题的实践活动,扎实推动法治惠民重点督办项目落实。

   (四)人大自身建设切实加强。

    江门市各级人大常委会把抓队伍、强素质、转作风、促实效作为提升依法履职能力的重要抓手,认真开展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育活动,严格执行中央八项规定精神和推进党风廉政建设,推动作风建设常态化、长效化。江门市人大常委会机关连续八年在全市机关作风评比中被评为优秀等次,去年又被评为“2015年市直机关作风建设标兵单位”。台山市人大常委会机关连续四年在台山市机关作风评比中被评为优秀等次。为优化和改善人大常委会及其机关干部队伍的知识结构和年龄结构,我市各级人大常委会加强同党委、政府及其他单位之间的干部交流,一方面安排人大机关干部到党委、政府和“两院”任职、挂职或到基层挂职锻炼;另一方面调入和任用了一批政治思想好、综合素质高的优秀年轻干部,进一步激发了干部队伍活力,有效调动了机关干事创业的积极性,为做好人大工作提供了有力的保障。

    三、我市人大工作存在的困难和问题

   (一)各区(市)人大机关机构组成不规范,人员编制少且年龄偏大。

    一是各区(市)人大常委会机构设置没有统一规范。蓬江区、江海区、台山市未设置研究室(台山市原来有研究室,后撤销);只有台山市、鹤山市单独设置财经工委,鹤山市未设置城建环保工委,其他区(市)均将财经与城建环保工委合并;鹤山市设置市依法治市办,但无人员编制。二是各区(市)人大常委会人员配备不足。工作委员会大都1-2人,普遍存在 “一人委”、“一人科室”的情况;干部年龄普遍偏大,35岁以上干部人数占98%。三是各区(市)人大常委会机关人员编制不合理。法律规定,科员不能直接提拔为副科级干部,需要担任股级干部2年以上。除江海区、新会区人大常委会各工作部门有股级设置,其他区(市)都没有,这不利于年轻干部的成长和机关工作的开展。

   (二)我市镇(街)人大办公场所、经费、人员编制、职能作用发挥缺少保障。

    镇(街)人大基本上是名符其实的无办公室、无编制、无级别、无经费的“四无”机构。全市61个镇都依法成立了镇人民代表大会,10个街道办(不包括开平市2个街道办)均设立了人大联络处或人大工作委员会。但2001年机构改革后,我市大部分镇(街)人大没有单独设置人大办(人大办与党政办合署办公),人大日常工作由党政办安排人员负责,而且人员变动性较大。各镇(街)人大工作经费保障都是实报实销,只有部分镇(街)人大工作经费列入公共财政预算。镇(街)人大在开展工作时,多以人大主席或副主席(主任或副主任)个人为主力,且普遍分管其他工作;有部分镇(街)设人大专职工作人员但兼职较多,专职化水平普遍不高,基层人大的作用难以充分发挥。镇人代会会期除有选举任务以外普遍是半天或一天,对政府工作、财政预算、社会计划等报告的审议审查往往流于形式,日常监督也缺乏力度,监督工作实效无从谈起。

   (三)部分基层人大代表履职能力不强且部分代表建议得不到有效办理。

    一方面,我市部分基层人大代表对人民代表大会制度性质、地位和作用的认识不足,对法律赋予人大代表的权利和义务的认识模糊,履职积极性不高;部分基层人大代表知识水平不高,对党的方针政策和国家的法律法规了解不多,履职能力不强。另一方面,个别单位对代表建议意见不够重视,存在推诿、扯皮的现象;对部分建议答复强调客观原因多,办理措施和解决办法少;部分建议存在逾期答复和简单答复现象;部分建议存在部门督办不及时、落实不到位和办理效果欠佳等问题,在一定程度上挫伤了代表履职的积极性。

   (四)人大在行使重大事项决定权方面力度不够。

    宪法、法律对全国人大及其常委会重大事项决定权的规定相对明确,但是关于地方人大及其常委会重大事项决定权的规定比较原则。重大事项决定权之“重大”,是一个具有程度性、相对性的概念,因实际情况不同,“重大”的涵义也不同,因而成为我市地方人大及其常委会行使重大事项决定权时遇到的难点。各区(市)人大及其常委会普遍反映,重大事项的范围很难确定,重大事项决定权较少行使,该法定职权难以发挥作用。

    四、周边兄弟市值得借鉴的做法和经验

    他山之石,可以攻玉。为了借鉴和吸收更多好的做法和经验,调研组先后到清远、云浮、肇庆、佛山等兄弟市学习考察,带给我们不少启示。一是重视加强镇(街)人大组织建设。比如肇庆市高要区金渡镇,设立独立的镇人大办公室,设有镇人大主席1名,镇人大副主席1名,办公室主任1名,办公室工作人员1名。佛山市禅城区下辖一镇三街,均单独设立镇人大主席、副主席和街道工委主任、副主任;下设人大办公室,配备人大办主任、副主任,有2名工作人员。健全的机构和较为充足的人手,为开展镇(街)人大工作提供了可靠的保障。二是重视提供规范的经费保障。清远市委在《中共清远市委关于进一步加强和改进新形势下人大工作的若干意见》(清发[2016]4号)中明确要求:乡镇、街道人大工作经费和代表活动经费要列入同级财政预算,确保专款专用。而云浮市各镇(街)人大工作经费列入县级财政预算,每年由县级财政拨付3万元予以支持。三是重视镇(街)人大和人大代表联络室共同发展。清远市着力完善基层人大机构设置,乡镇人大设立乡镇人大办公室和代表联络室,设专职办公室主任一名,兼任代表联络室主任。在肇庆市鼎湖区广利街道,人大工委办公室与人大代表联络室联系紧密,致力于共同开展活动。

    五、新形势下加强我市人大工作和建设的建议

    为认真贯彻中共中央2015年18号文件精神和全省人大工作会议精神,结合新修订的《地方组织法》、《代表法》、《选举法》,更好地解决人大工作和建设中存在的问题,提出以下意见和建议:

   (一)着力推进我市及各区(市)人大机关建设。

    一是科学设置人大及其常委会工作机构。随着经济社会发展和民主法治建设的需要,人大工作需要更加科学合理地设置相关机构,更加重视队伍建设,建议我省出台相应的办法措施,统一规范市县级人大常委会的机构设置。二是切实加强干部队伍建设。我市要按照党的十八大报告的要求,进一步提高专职常委会组成人员比例,重视加强财经、法律、城建环保等专业化人才队伍建设,引领人大常委会组成人员朝着科学化、专职化、专业化、年轻化的方向发展。我市各区(市)人大常委会主任要实行专职配备,列席党委常委会议。重视和关心人大机关干部,加大人大机关与党委、政府、其他党政机关和乡镇之间干部双向交流的力度,并长期坚持,激发人大机关干部活力。三是合理配置人员编制。我市应尽快规范各区(市)人大常委会机关人员编制并设置股级职务,提供广阔的成长空间,吸引更多的年轻干部进入人大工作。

   (二)着力加强镇(街)人大工作和建设。

    我市要高度重视镇(街)人大工作和建设,配强配好镇街人大班子,促进镇(街)人大各项工作有序开展。一是改善镇(街)人大办公条件。镇(街)人大设置独立的办公场所,添置办公设备,优化办公环境,提高办公自动化水平,提升人大工作效率。二是配强镇(街)人大专职干部。镇人大主席专职配备,特大镇、较大镇配备专职副主席。镇人大主席团成员不担任政府职务。街道人大工作委员会主任专职配备,街道人大工作委员会设立办公室,配备专职工作人员。人大干部享受同级党政干部的政治、经济待遇。三是人大工作经费纳入财政预算。我市镇(街)人大工作经费要全部列入公共财政预算,保证及时拨付人大工作经费,进而促进镇(街)人大工作健康有序开展。四是加强镇(街)人大制度建设。建立健全制度体系,保证每一项工作开展有据可依、有章可循,提升镇(街)人大工作规范化水平;采取有力措施保证各项制度规定落到实处,切实提高执行力,全力维护基层权力机关的严谨和权威。五是推进镇(街)人大设立人大代表联络室。我市各级人大要全面部署和推进镇(街)人大设立人大代表联络室,组织人大代表定期开展活动,公开代表基本信息和接待群众时间安排,及时反馈代表建议意见的处理情况;各级政府要给予资金支持,确保基层人大代表活动有必要的场所和设施,有必要的活动经费。统筹兼顾,整合资源,合理配置,促进人大代表联络室和镇(街)人大协同发展。

   (三)着力深化人大代表工作并有效提高代表履职水平。

    一是做好人大代表换届选举工作。市人大常委会及时部署全市人大换届选举工作,组织好相关的培训并明确工作指引,做到早谋划、早动手,把好人大代表入口关、素质关,确保换届选举工作风清气正,选出人民满意的人大代表。二是重视代表培训工作。我市各级人大常委会和镇人大主席团都要根据不同行业、不同层次代表的工作需要,有针对性地分期分批对人大代表进行培训,不断提高人大代表履职的水平。积极探索闭会期间代表活动的新途径、新形式,不断改进代表视察、专题调研的方式方法,增强代表集中活动的实效。注重为代表提供相关学习资料,向代表通报有关工作情况,拓宽代表的知识视野,促进代表知情知政和参政议政。三是加大力度督办代表建议。完善办理人大代表议案和建议的办法,建立健全代表议案和建议落实反馈制度、办理情况跟踪督查制度,坚持开展“面对面”办理活动,加强代表提出建议意见的办理,进一步提高代表对议案和建议办理的满意率。

   (四)着力形成党委领导、全社会支持的人大工作氛围。

    首先要坚持党对人大工作的领导。我市各级党委要高度重视发挥人大职能的作用,支持人大及其常委会依法行使监督、立法职权、重大事项决定权和人事任免权,积极协调解决人大及其常委会在工作中遇到的重大问题。尤其要抓住我省修订《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》的契机,进一步支持人大常委会围绕经济社会发展中带有根本性、全局性、长远性的重大问题和人民群众迫切需要解决的问题依法行使重大事项决定权,保障人大常委会在广泛调研、咨询听证、体察民情、了解民意、集中民智的基础上,适时依法作出决议、决定。其次是探索上下级人大工作联动的新机制。市人大常委会要加大对各区(市)人大及镇(街)人大的指导力度,形成上下呼应、良性互动的氛围,积极帮助解决基层人大工作中面临的实际困难和问题,加强同有关单位的沟通和协调,争取人民群众的支持和拥护,保证人大工作高效运转。第三是积极推进人大工作、代表履职信息化建设。我市要以省人大常委会着力建立的人大代表大数据服务平台和各级人大网站及官方微博微信为抓手,统筹规划我市各级人大代表信息平台和人大网站建设与管理,逐步探索推进人大微博微信的运营模式,确保我市各级人大与其他单位、人大代表、人民群众的有效沟通,推进上情下达、反映民意更加及时准确,推动人大工作与时俱进。

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