脚踏实地 江门立法平稳起步

 来源:  发表时间:2016-09-20 17:36


去年5月,江门成为全省首批可制定地方性法规的市之一后,着眼立法工作大局,立足长远,打牢根基,使立法工作从一开始就走上制度化、程序化、规范化轨道。一年多来,立法工作稳步、扎实推进,程序法《江门市制定地方性法规条例》于今年4月15日施行;第一部实体法《江门市潭江流域水质保护条例(草案)》已经市人大常委会二审;今年拟提交审议的另外两部实体法,《江门市区山体保护条例(草案)》和《江门市城市市容和环境卫生管理条例(草案)》均处于市法制局审查阶段。

紧扣一个立法核心目标

作为新获立法权的市,江门紧紧抓住立法质量这个核心,立良法行善治。

一是正确处理地方立法和改革发展的关系。市人大常委会在立法工作中,努力实现立法和改革决策相衔接,在法规项目和制度的确定上,主动适应全市改革和经济社会发展需要,积极释放地方立法权背后的“政策红利”。例如,潭江是江门市流域面积和流经范围最广的河流,保护好潭江对保障江门经济社会可持续发展具有重大意义。市委市政府高度重视潭江流域污染防治工作,提出“以水质目标倒逼整治任务,深入推进潭江等河流水环境综合整治”。为了依法推进潭江流域综合整治,立法计划将《江门市潭江流域水质保护条例》列为首部实体法。

二是正确处理维护法制统一与凸显地方特色的关系。严格按照立法法规定的设区的市的立法权限范围,准确选择切合市情、具有江门特色的法规项目。例如,潭江是江门的“母亲河”,通过地方立法加强保护既符合江门实际,又符合民意。在法规内容方面,在不与上位法相抵触的前提下,根据江门特点,对上位法进行补充、细化,使法规能够解决本地实际问题。

三是正确处理立法进度与立法质量的关系。基于立法经验不足,要调整的关系比较复杂等因素,《江门市潭江流域水质保护条例》的起草工作进度比原计划慢。在加强督促和指导的同时,市人大常委会提出:不能牺牲质量而单纯追求立法的速度,要立出一部有质量、有水平、有影响力、可操作性强的法规,打响立法工作第一炮,为以后的立法工作提供借鉴和经验。在起草过程中反复征求各方意见,经多次修改形成的条例草案送审稿的结构、内容与最初稿相比,改动率达80%,质量大大提高。

四是正确处理权利与义务的关系。市人大常委会注重把握立法决策主导,特别是在法规涉及各方权责的重要制度设计中保持中立姿态,深入调研,广开言路,充分听取利益各方意见,使立法成为求同存异,达成共识的过程。

坚持两项立法基本原则

立法过程的科学化、民主化程度决定着立法质量的高低。只有凝民智聚民意,制定出来的法规才能适应经济社会发展需要,符合立法内在规律,体现广大人民群众意志。

一是坚持科学立法原则。在立法项目的确定、立法培训的安排、法规草案的修改等方面主动与省人大常委会沟通,积极争取支持和指导。重视发挥驻会常委会组成人员作用,征求其对立法工作中重要问题的意见。以年度项目制的形式,与立法基地建立长期合作关系,发挥基地人才高地优势,研究人员全程参与立法工作,提供专业意见,负责立法前评估和表决前评估工作,参与法规草案的修改工作。发挥立法咨询专家智力作用,每项法规的调研、座谈、论证都邀请他们参加,从草案的初稿、征求意见稿到修改稿、表决稿,都征询他们的意见。加强调研论证,确保立法接地气、可操作、有实效。

二是坚持民主立法原则。无论是立法项目征集、计划制定,还是法规的起草、审议,以及立法工作制度的制定,江门市人大常委会都秉持开门立法、阳光立法原则,最大限度地扩大社会参与。发挥人大代表主体作用,分专业、有重点地组织人大代表参与立法活动,提出立法意见。发挥基层立法联系点联系群众的优势,依托其直接听取基层群众意见建议。运用媒体公开征集、座谈会、论证会等多种方式,广泛了解社会情况和意见,集思广益。

夯实三大立法基础工程

作为新获立法权的设区的市,在没有任何立法经验和立法能力相对薄弱的情况下,江门并不急于求成,而是脚踏实地、打好基础,既积极又稳妥地推进地方立法工作。

一是认识基础。立法对江门来说是件新事物,社会(包括政府部门)对其认知水平还不高,在地方立法的意义、权限、体例等方面还存在一些认识误区。市人大常委会加大立法宣传教育攻势,一方面面向大众,营造全社会关注并积极参与立法的良好氛围。通过报刊、网络、广播电视等各种媒体,通过召开新闻发布会、媒体采访、开设专栏专版、向社会公开征求意见等各种形式,对立法工作进行全方位追踪报道,让广大群众了解立法的整个过程。另一方面突出重点,提高全市领导干部对立法的认识水平。将立法理论纳入市委理论学习中心组学习计划、市政府常务会议学法计划和党校、行政学院干部教育培训计划,由省、市人大法工委有关负责同志讲授立法法和地方立法知识,目前已举办立法专题讲座6场,近千人次听讲。

二是制度基础。市人大常委会除了制定《江门市制定地方性法规条例》作为基本程序法外,同时围绕该条例出台相关配套制度,以细化立法工作流程,科学规范立法程序。按照“先急后缓、逐个建立”的原则,已先后制定了立项办法、立法基地工作规定、立法咨询专家工作规定、立法听证规则、基层立法联系点工作规定、立法论证规则、法规清理规定和法制委员会议事规则8项制度,下一步还将在法规的起草、审议、报批和解释等方面建章立制,逐步建立起适合本市立法工作需要的立法工作制度体系。

三是人才基础。市人大常委会加强立法智库建设,与五邑大学共建地方立法基地,在建立157人组成的立法人才库的基础上,遴选13名首批立法咨询专家,并根据江门在环境保护、立法技术与规范方面人才比较紧缺的现状,特聘省内外专家就立法中的特定问题提供专业咨询意见。建立立法人才队伍培养长效机制,通过选派业务骨干参加各级培训、到省人大跟班学习和参加省法规审查批准后点评会、举办专题讲座和业务培训班、开展专题调研和研讨交流、到兄弟市学习取经、参与立法实践等多种途径,大力提升立法工作人员业务能力。

构建四维立法工作格局

地方立法是一项复杂的系统工程,绝不是哪一家子的事情,只有构建“党委领导、人大主导、政府协同、社会参与”的立法工作格局,各自定好位、履好责,才能形成强大合力。

一是市委全面领导和支持立法工作。江门市委高度重视立法工作,成立以市委书记、市人大常委会主任任组长的立法筹备工作领导小组,加强对立法工作的统一领导、部署和统筹协调。把立法工作摆上全市重要议事日程,将“地方立法工作”列入“贯彻落实市委十二届六次全会重要部署责任分工安排”“江门市全面深化改革2016年工作要点”“江门市2016年依法治市工作要点”予以督办。建立和完善立法重大问题决策程序,及时研究和解决立法重大问题,在立法机构设置、人员编制、人才储备、经费保障、立法计划和法规案的审核等方面给予大力支持,为立法工作的顺利推进奠定了坚实的基础。

二是人大充分发挥在立法工作中的主导作用。市人大常委会根据“符合权限、切合市情、顺应民意、考虑需求、立足条件”的原则,在深入调研、科学论证的基础上制定了立法计划。市人大常委会自主起草规范地方立法行为的基础性法规——《江门市制定地方性法规条例》。对政府组织起草的法规项目,有关工委提前介入,全程参与调研、起草,加强跟踪和督促指导,确保起草进度和质量。建立常委会各工委、市府办、市法制局和起草部门之间的常态沟通协调机制,定期召开立法协调会,及时解决立法中的重难点问题,减少重大分歧,尽可能达成共识。

三是政府积极发挥在立法中的重要作用。政府处于行政管理第一线,最清楚社会矛盾和问题所在,最了解立法需求和难点所指,而且有制定规范性文件的经验,因此是地方立法的主渠道。在地方性法规制定方面,江门市政府及时向市人大常委会报送立法建议项目,按照立法计划任务要求组织起草有关法规草案。在政府规章制定方面,“全面启动政府规章的制定工作”被写入2016年政府工作报告,《江门市2016年度政府规章制定计划》已向社会公布,市政府常务会议也已审议通过了《江门市人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》。

四是社会共同参与立法全过程。从法规的立项、起草到审议各个阶段,社会各方广泛参与,积极表达自己的意愿、观点和诉求。例如:江门市人大常委会2015年立法建议项目征集活动中,共征集到93个项目。在《江门市潭江流域水质保护条例(草案)》初审阶段的征求意见活动中,共收集到96条意见建议。

(法工委伍青萍,此文已在《人民之声》2016年第8期发表)

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