市人大制度研究会评选推荐省人大制度研究会第27次研讨会论文

 来源:  发表时间:2016-07-05 09:58


    根据省人大制度研究会的工作安排计划,省人大制度研究会第27次研讨会将于今年第三季度在佛山市召开。为做好这次研讨会论文的征集工作,市人大制度研究会于今年4月发出论文征集通知。市人大制度研究会理事及各市(区)人大常委会机关、法院、检察院、市(区)委党校干部围绕“充分发挥人大代表在国家权力机关的主体作用”的研讨会主题,积极撰写论文。截止6月28日,共收集论文22篇。在收集的这些论文当中,大部分作者能够根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,结合人大工作的理论和实践,围绕如何充分发挥人大代表的主体作用、完善人大代表选举制度和工作机制、县乡人大换届选举中的新情况新问题、完善人大代表履职监督的主题进行撰写。论文有一定的理论深度和实践指导意义。

    7月4日,市人大制度研究会召开秘书长会议,对征集的论文进行初审和筛选,向省人大制度研究会推荐了5篇论文。现把各位作者报送的论文按市区先后顺序列出,以供大家相互学习。

    (市人大制度研究会)

关于完善人大代表司法监督的若干思考

——以司改视野下的人大代表

司法监督为视角

黄燕珊

    2014年10月,党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),其中对司法体制改革(以下简称司改)布置了3 0 余项改革举措。其后, 中央深改组又审议通过了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》, 最高人民法院和最高人民检察院先后公布了关于深化改革的意见。至2015年11月,全国首批试点单位(其中广东省为七个试点省份之一)顺利完成了改革试点工作第一阶段的任务。2016年以来,全国首批试点单位第一批、第二批改革试点院全面推进司改试点工作,司改呈现向纵深、精细推进的态势。

    落实司法责任制是本轮司改的核心之一,特别是办案质量终身负责制的推行,要求法官、检察官规范用权、谨慎裁判,因此完善的监督机制尤为重要。长久以来,人大代表的司法监督在规范司法机关依法用权上起到较大作用,在本轮司改视野下,也对人大代表司法监督工作提出了更高的要求。本文主要分析人大代表司法监督与司改的关系,提出关于加强人大代表司法监督工作的建议,旨在为充分发挥人大代表主体作用提供参考。

    新一轮司改对人大代表司法监督的新要求

    十八届三中、四中全会对深化司改作了全面部署,改革内容直指司法体制核心层面,概括而言,此轮司改具有三个突出特点:

    一是司法集权化。此轮司改立足与将司法权的来源和属性明确为中央事权,把去司法地方化、推行司法集权化作为司改的首要任务,提出推进地方法院、检察院人财物省级统一管理,这将打破长期以来实行的“一府两院”由同级人大选举产生、对其负责、受其监督的模式,需要重新理顺人大与法院、检察院的关系。

    二是司法专业化。此轮司改提出了包括健全司法权力运行机制、落实司法责任制、推行错案追究制度等机制,并通过选任入额法官和检察官、实行法官和检察官职务套改等措施,对法官和检察官实行不同于普通公务员的管理制度,通过去行政化实现司法专业化,构建健全权责统一、权责明晰的司法权力运行机制。这将要求人大代表把握好司法监督的“度”,要保障好法官、检察官依法独立办案不受不当干扰。

    三是司法职业化。此轮司改提出建立司法人员分类管理、建立法官和检察官单独职务序列、健全司法人员职业保障制度,有效增强法官、检察官的职业荣誉感和使命感。通过建立健康的选任和晋升机制,提高法官、检察官任职门槛,确保优秀法律人才进入或保留在司法队伍中。这将要求人大代表在履行司法监督职责中需具备更丰富的法律知识和更高的专业素养[参考文献:

    [1]、 [7]陈永康. 司法体制改革新形势下人大监督司法的新思路、新举措[J]. 人大研究, 2015, (07).]。

    司改视野下人大代表监督司法的现实困难

    一是个案监督与司法独立的冲突。为了保障法官、检察官依法独立办案,中央深改组审议通过了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等文件,全国各试点单位也先后出台相关制度,以广东省为例,根据《广东省检察机关贯彻执行“两个规定”以及高检院、广东省相关实施办法的实施细则(试行)》的规定,明确对通过各种方式干扰办案,直接或间接打探案情,非法干预、阻碍办案,或者提出不符合办案规定的其他要求等情形进行登记通报,全程留痕。这就要求人大代表在对具体的个案实行监督时,要依照法律规定、依据办案程序进行监督,不得非法干预、阻碍办案工作。笔者认为,应该肯定人大代表对个案监督的现实意义,但也需要明确个案监督是我国司法制度和法治建设不完善时的权宜之际,随着司法体制改革的逐步深入,个案监督将随着司法独立和司法公正的实现而逐渐淡出[[2]陈斯喜. 探寻个案监督与司法公正的契合——人大个案监督实证调查案例分析[D]. 2005. ]。

    二是法官、检察官的产生困惑。此轮司改提出推进地方法院、检察院人财物省级统一管理和设立垮行政区划的法院和检察院,这将需要探索法官、检察官的产生问题,重新调整和配置市、县(区)人大和法院、检察院的关系。目前大多数司改试点单位的方案是在省级层面分别设立法官、检察官遴选委员,建立全省法官、检察官同意提名和分级任免制度。入额法官、检察官的选任工作通过报名、资格审核、考试、考核、考察、民主测评、党组研究同意、公示和上报省级审批,最终由所在地人大省委会任命。在此模式下,省级以下人大对法官、检察官的产生不具有提名权,只有决定任命权,人大及人大代表就只对“结果”有决定和监督的现实可能,对“过程”的监督在技术可操作性上较司改前大大减弱。

    三是司法监督形式缺乏针对性和实效性。尽管人大及人大代表监督在全国人民的政治生活中占据着居住轻重的地位,然而,社会民众对人大监督的认识普遍至停留在一年一度的人民代表大会上代表们听听报告和投投票。就司法监督方面而言,人大代表听取和审议法院及检察院的工作报告,实现了从宏观上对司法机关的监督,但这是一种被动的监督,还缺乏针对性和实效性[[3]张璁. 人大监督,紧盯司法公正[N]. 人民日报 , 2015年02月25日(19).]。从微观方面,人大代表参加“开放日”活动视察工作、参与司法案件评议、旁听庭审等司法监督形式,具有较好的针对性和实效性,但在实践中不具普遍性和常态性。

    对加强人大代表司法监督工作的建议

    2016年4月15日,广东省省委常委、政法委书记林少春同志主持召开司改专题协调会议,研究解决司改试点工作有关重点问题,其中就关于探索加强对司法权运行的监督方面,提出了指导性意见。会议提出,在落实司法责任制,对法官、检察官依次放权的同时,要建立完善相应的监督制约机制。会议明确,关于法院、检察院内部加强监督职业问题,由省法院、省检察院尽快提出意见措施;关于人大加强司法活动的监督问题,由省人大内司委提出意见措施;关于党委和社会加强对司法活动的监督问题,由省政法委提出意见措施。

    可见,在加强对司法权运行的监督方面,需要法院、检察院内部,及党委、人大、社会各界等多方支持和配合。根据会议精神,可以明确在司改的背景下,人大对司法活动的监督是必不可少的,具体提出实施意见的主体是人大内司委。下面主要从四个方面提出关于加强人大代表司法监督工作的建议。

    (一)正确处理人大司法监督与司法独立的关系

    一是要坚持人大监督原则。我国《宪法》规定:人民法院、人民检察院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见我国人民代表大会制度下司法机关的独立司法权,主要是指独立于各个行政机关、社会团体和公民个人,不受其干扰,而不能排斥人大的依法监督和合法干预。因此,司改精神所要求的司法独立是《宪法》规定的司法独立的应有之义,不能将司改视野下的司法独立理解为脱离人大监督。

    二是要正确认识和处理司法监督与司法独立的关系。如前述,人大代表依法实施司法监督与司法机关依法独立行使司法权是不矛盾的,两者的地位、职责虽然不同,但目标是一致的,都是为了保证司法公正。因此人大代表的司法监督是以维护法律的尊严和正确实施为目标,如果发现司法机关确实有违法办案、冤假错案的情况存在,人大代表就应当依法监督其纠正并追究其责任[[4]吕志坚、任庆. 加强人大司法监督工作的思考[N]. 人民代表报, 2015年10月22日(003).]。

    (二)穷尽其他司法救济手段后方可启动人大司法监督

    如前述,肯定人大司法监督不等于也不应当对所有的司法个案进行监督,需要厘清人大司法监督边界,其中最重要的是要明确它与审判监督、检察监督的权力边界。根据司改的要求,法官、检察官在职权范围内对自己的办案行为和决定负责,真正做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。对于那些仍处于审查逮捕、审查起诉或者诉讼阶段的尚未生效的案件,如果人大进行个案监督,会影响司法机关独立办案,是与司改精神相悖。

    因此,人大司法监督的充要条件应当是已经生效了并且是穷尽了其他所有司法救济手段后的司法裁决。这个论断包含两个要点:第一,人大司法监督的案件必须是生效了的司法案件,第二,人大司法个案监督在程序上应当是穷尽了其他司法救济手段后的司法监督[[5]冯僳、令佳欣、连振隆. 人大司法监督体系及能力科学化研究[J]. 人大研究, 2015, (7): 34-37]。实践中,如果当事人不服法院生效的司法裁决,应当首先启动审判监督程序;如果审判监督程序得不到合理解决,就接着或并行启动检察监督程序。只有在审判监督和检察监督都穷尽后,才应当启动人大司法监督程序,这样就把人大监督和其他司法监督区别开来,既能保障司法机关独立办案,又能避免了监督重复、监督混乱的问题。

    (三)推进立法改革和权力机关对司法工作的监督

    在探讨司法监督方面,必须讨论司法的源头——立法。从广义而言,在我国具有“立法权”的主体除了各级人大及其常委会以外,还有行政机关、法院及检察院等。但如“两高”制发司法解释的权力并非来源于《宪法》,而是源于《法院组织法》、全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》等法律文件。尽管立法机关是多元的,但其他立法机关所指定的法律不得与权力机关(各级人大及其常委会)所制定的法律相冲突,这就为我们在探索如何加强人大代表司法监督方面提供的思路——发挥权力机关对于立法、司法工作的监督。

    一是把握好立法调节的度。在立法方面,法律体系的形成,只是法治社会的一个标志,不代表法治社会的全部要求,立法过度、干预过多,不利于各级人大及其常委会开展司法监督。根据《宪法》的精神,行政、司法机关所出台的行政法规、司法解释等规范性文件不能与人大及其常委会制定的法律相抵触。从这一层面而言,权力机关所行使的是更高层次的立法权,各级人大及其常委会应该加强对行政机关、司法机关出台规范性文件的管理和规范,避免引起法律之间冲突、架空法律。

    二是加强对实施法律的监督。各级人大、人大代表应该加强对于各级行政机关、法院、检察院等遵循和实施法律方面的监督,预防其在缺乏法律依据或法律依据模糊的情况下,自行使用公权力。同时,在法律实施过程中,要加强对司法机关的指导,“致力于从法律事实的具体个案中筛选出典型、认识易出偏差、有指导意义的问题,进行答复或点评后加以编撰,这种司法解释无论对于立法者进行立法解释、修订法律,还是对于这些机关本身行驶职能,以及对于社会、对于案件当事人,都是善莫大焉。”[[6]唐智慧. 加强人大监督推进司法改革改善司法环境--访全国人大内务司法委员会司法室主任李益前[N]. 财经界, 2014年7月9日(13).

浅析人大代表履职能力提升

赵 海

    【摘 要】:人民代表大会制度作用的发挥,直接取决于人大代表履职的顺利与否、高效与否。人大代表履职能力的提升有利于更好地倾听民声、了解民情、化解民怨,促进经济发展、民生改善、社会和谐。笔者从人大代表履职的意识、能力、能动性以及保障机制等方面进行分析,并从四个方面提出提高人大代表履职能力的建议。

    【关键词】人大代表 履职能力 建议

    人大代表是国家权力机关的组成人员,是人大工作的主体和动力,是联系群众的桥梁和纽带,是群众所思、所想、所盼的代言人。人大代表依法履行职务,是我国人民代表大会制度的重要组成部分,对我国人民代表大会制度的顺利运行和保障人民当家作主具有重要意义。人大代表履职能力的强弱,不仅关系到人大代表整体作用的发挥,而且直接关系到人大及其常委会工作的成效和国家权力的行使。当前,我区正处在经济转型的关键期,也是各种社会矛盾的凸现期,如何进一步提升人大代表履职能力,着力解决突出问题,及时分析问题成因,采取相应对策,是摆在面前的重要的现实问题,也是我们必须思考和面对的问题。

    当前代表履职过程中存在的问题

    (一)代表履职意识不强。一些代表对代表职务的性质认识不到位,没有把“人大代表”作为一种责任来看待。有的代表仅仅把“人大代表”当作一种政治荣誉,视作是对自己所做出成绩的奖励,责任感不强,以致对代表身份认识错位,对履行代表职责抱无所谓态度;有的人一旦当选为人大代表,就感到和选民无关了,认为过后参加人大会议,纯粹是个人和组织的事,因而在许多情况下都是“抱着学习的态度”参加会议等等。

    (二)代表履职能力不够。近年来基层人大代表的整体素质有所提高,但由于基层人大代表都是基层各行各业的普通工作人员,文化水平参差不齐,视野和眼界不够开阔,从而影响到代表作用的充分发挥。不少代表的文字表达能力和语言表达能力不强,一定程度上妨碍了提案和建议;有的代表对法律法规、党和国家的方针政策学习了解不够,不能针对一些法律、政策、方针的调整提出有效意见;有些代表没有深厚的知识储备,看问题不能从社会全局出发,流于表面,缺乏概括性和前瞻性。

    (三)代表履职主动性差。主动到选区联系选民的少,与选民关系比较疏远,在代表和选民之间,还没有形成一个完整系统的日常联系方式、联系规则。有的代表只在“两会”期间“启用”代表身份,平时把代表工作视为额外负担,长时间不参加小组活动,从而导致有些代表小组因代表参与率低而无法有效地开展活动。多数代表是在有组织的情形下,按人大常委会的要求进行,代表个人很少主动履行职责。这些在客观上限制了人大代表的代表性的延展,制约了代表议政能力的提高。

    (四)代表履职保障机制不足。代表法对代表执行代表职务的保障作出了明确规定,而基层由于财力人力物力有限,对代表执行职务的保障不够到位,给代表正常履行职责造成了一定影响。代表所在单位除代表出席人代会给代表安排时间外,闭会期间的活动时间很难保证;“一府两院”缺乏与代表联系的经常性渠道,相当一部分人大代表不能获得更多的知情权、参政权;闭会期间代表活动组织松散,内容、形式单一,没有真正使代表作为人大工作的主体参与到闭会期间各项工作中来。

    人大代表履职现状的成因

    (一)选举关口不够严谨。目前我国人大代表选举是直接选举和间接选举并存,层次过多的间接选举,一定程度上削弱了选民的选举权和罢免权,使当选者不能够充分认识到他们的权力是来自基层的广大选民,履职懈怠的情况由此出现。

    (二)代表结构不尽合理。一是按现行的推荐候选人办法,人大代表这一职务已经呈现出向“实权资源”、“资本资源”、“精英资源”集中的趋势,相对弱势阶层正渐渐淡出,失去了代表队伍应有的广泛性、代表性。二是兼职代表偏多。我国人民代表大会制度主要实行的是兼职代表制,代表多数由各级领导干部、各界知名人士以及行业先进人物兼职,容易造成代表履职的利益驱动机能缺陷,无法投入更多的时间、精力来履行代表职责。

    (三)监督机制不够健全。具体原因是法律规定过于原则,缺乏与之配套的具体制度和程序。选举法虽然规定了直接选举的代表要受原选区选民的监督,但是没有规定由谁来组织监督。同时,容易造成一个基本事实,即想监督由其选举产生的人大代表,由于代表与选民和选举单位之间缺乏双向沟通,选民对代表的履职情况不能够做到全面的了解,除个别代表履职严重不力的情况外,对大部分代表称职与否难以界定,对代表的评议工作也就无法得到有效落实。

    (四)保障机制存在缺失。在代表履职方面,缺乏保障机制,也没有专业机构为代表履职提供日常性服务。我国现有的人大代表履职保障机制之所以存在以上缺失之处,一是现阶段政府财政支出对于满足人大代表履职的财政需求来说仍不能完全到位,还不能以充足的财政支持来保障代表履职;二是兼职代表的双重身份特征造成了代表的言论免责权得不到切实保障;三是没有形成保障代表履职的社会环境。

    提高人大代表履职能力的建议

    (一)优化“结构关”。在推荐代表候选人时,把好提名关,更多地注重其社会活动能力和履职能力,看其是否有强烈的宪法意识和民主意识,不能单纯依成绩和贡献大小来衡量代表候选人的资格,变相地将人大代表的选举变成评先进、选劳模或搞平衡照顾。适当引入和完善竞争机制,注意让部分忠于代表职责,热心代表工作,代表素质较高,议政能力较强的老代表继续留任,同时通过选民联合提名、个人自荐等,给有政治热情并乐于维护公众利益的公民参选,创造一种公开、公平、公正的竞选平台。

    (二)提升“能力关”。组织代表学习履职相关的法律知识和人大工作相关业务知识,以及政治、法律、经济、科技等方面的综合知识,全面提高代表的理论素养。合理安排培训内容,多安排人大代表在履职中需要经常使用的具有操作性、技术性的培训内容,使人大代表更多了解人民代表大会议事规则、工作程序、听取审议各项工作报告和提出议案、建议、批评、意见的方法,提高代表履职的专业技能,最终形成代表自己肩上有担子、给群众宣传有底子、参加议政有点子基本模式,不断提高代表履职水平。

    (三)畅通“认知关”。采取多种形式标明代表身份,建立起选民与代表之间的长效沟通机制,扩大代表收集民意的半径。如可以通过利用媒体开设代表专栏、公布代表网上邮箱、为代表建立个人网页,在一个相对集中的平台如人大网站主页上分门别类公布代表联系方式,在社区设立代表接待室,印发代表联系卡等形式,拓宽代表与选民沟通的渠道,从而避免选民反映问题时的茫然性与盲目性,降低靠代言解决问题的难度。同时,也可在某种意义上形成由代表履职公开化带来的对代表的社会化监督,有助于代表增强履职责任感,树立代表品牌。

    (四)量化“监督关”。虽然选举法规定“全国和地方各级人民代表大会的代表,受选民和原选举单位的监督”,但没有规定监督程序和处置手段等,缺乏可行的操作性。可通过建立代表履职情况公示制,由基层代表小组或各级人大代表工作机构对代表履职情况进行登记,特别是对提出的议案、建议、批评、意见等进行量化,并通过多种在一定范围内有较大影响的公共媒体,向代表所在选区选民或选举单位公开代表的履职情况,使代表拥有向选民公示其代表工作业绩的渠道,既可增强履职荣誉感和责任感,也便于及时得到人民的反馈和响应。

    (工作单位:江门市蓬江区政法委员会调研室;职务:调研室主任)

人大代表联系选民的“破与立”

——以基层人大代表为视角

阮锦平

    【内容摘要】人民当家作主是通过自己所选举的人大代表来实现。但是在现有的法律制度下,人大代表与选民的关系规定得还不是很明确,反映在现实中有代表接触选民的方式不完善、代表意识薄弱、履职能力不强等问题,导致了人大代表不能很好地联系选民。本文将通过基层人大代表的性质入手,分析代表联系选民的“忧与虑”,代表联系选民难的“因与果”,对基层人大代表联系选民的“破与立”,加强与选民的联系进行探讨。

    【关键词】人大代表 联系 选民

    人大代表与选民的联系是闭会期间代表作用发挥的重要途径,但是,你作为选民,知道自己选举的人大代表是谁吗?他(她)如何履职?他(她)履职的效果如何?你知道吗?一个个问好横亘在作为选民的我们面前。一个个现实的问题,拷问着我们选民自己,更拷问着人大代表对选民的联系工作。人大代表联系选民,是代表履行使职权的前提和基础,也是代表接受群众监督的重要途径,在利益多元化的新形势下,人大代表通过发挥广泛联系选民和人民群众的优势,及时了解和掌握人民群众千差万别的具体利益要求,正确反映和兼顾不同方面群众的利益,成为新形势下处理人民内部矛盾的新途径。但在现实当中,人大代表如何才能做到密切联系选民,法律只有原则、笼统的规定,具体落实联系选民的工作考验着人大代表的能力。

    人大代表与选民“鱼水情”

    马列主义理论没有对人大代表的性质进行专门的、系统的论述,归纳为强制委托论,强调代表的“公仆”性质,认为代表是由人民“选派”或“委托”,必须忠实于选民的意志和利益。选民随时可以撤换代表,以迫使代表时刻遵从选民的意志。

    宪法和法律有专条规定。《宪法》第102条规定,“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督;县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。”《选举法》第43条规定,“全国和地方各级人民代表大会的代表,受选民或原选举单位的监督。选民或原选举单位都有权罢免自己选出的代表。”《代表法》第25条规定,“代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,协助本级人民政府推行工作。”《地方组织法》第37条规定,“地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系,宣传法律和政策,协助本级人民政府推行工作,并向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求。”

    因此,通过上述各条规定,明确得出的结论是,代表与选民之间存在一种特定的类似于“委托”的法律关系。人大代表代表的对象是本选区的选民。跟法律上民事代理关系相仿,选民作为被代理人,人大代表作为代理人,接受选民的委托,代表选民履行当家作主的事项。

    人大代表联系选民“忧与虑”

    1、选民对选举厌倦。一部分选民对代表的选举缺乏参与的热情,对选举结果也不大关心,甚至很多公民放弃了选举权,认为代表的选举与自身的利益关系不大。导致多数选民不清楚谁是由自己通过直接选举产生的人大代表,更不用说对自己所选举的代表负有哪些职责有所了解,根据调查显示,有近四成的人不愿参加选举或抱无所谓的心态,认为选举与自己无关,因此,民主选举与公民素质和文化水平没有直接关系,只有利益才是决定选举的动力。

    2、选举程序不合理。人大选举忽略代表参政能力,使人大代表作用的发挥大打折扣。同时,《选举法》第31条、33条的规定对代表产生程序的规定过于简单,使选民只能从简历上了解候选人大概情况,而对代表候选人的政治态度与履职能力无从知晓,选民投票只能凭感觉。

    3、联系方式落后。人大代表专职的较少,大多数是有自己的本职工作,因此联系选民的时间和警力难以保证。往往只是日常的走访,在人大会前,集中听取选民的意见,召集部分选民召开座谈会等方式,使人大联系选民的效果有限,不能做到广泛听取选民的意见。

    4、联系作用有限。民生类的问题和建议多,深层次的涉及社会管理、国家管理的问题和建议较少,对于如何把联系活动与代表人民的利益和意志参与行使管理国家事务的权力结合起来,还有很大差距。

    代表联系选民难的“因与果”

    1、选民结构复杂。横行看,社会分工日益深化,选民结构不断被行业分割为线状和点状,给人大代表沟通联结选民带来困难。纵向看,收入差距越来越大,“马太效应”日益显现,加深选民结构的复杂化, 使选民难以形成相对清晰一致的利益主张,不利于人大代表收集归纳选民的要求。

    2、代表联系选民缺乏细则。代表联系选民只有原则性规定,如何履行职责则没有明确的工作任务和工作目标,联系的内容、方式、程度都没有具体的规定和要求,加上财政拨付给代表的经费不足,影响了代表联系选民工作的开展。

    3、选民监督代表难以落实。尽管我国宪法、选举法、代表法等法律都对代表必须接受选民监督做了规定,但监督中对选民和选举单位如何对代表的行为进行具体的监督缺乏明确的规定,如对罢免基层人大选举产生的代表的规定过于原则,法定程序不明确,使监督难以落到实处。

    4、个别代表履职意识不强。代表产生的条件没有限制,选举后的学习跟不上,导致代表履职不熟悉,被动应付代表工作。有些代表文化水平不高,认识问题的能力有限,很难参政议政。还有极少数代表把当人大代表作为自己的荣誉和护身符。

    人大代表联系选民的“破与立”

    1、突破传统观念,提高联系选民的认识。代表联系选民是保证宪法、法律实施的要求,是巩固人民代表大会制度的要求,可以听取群众意见,集众思广众益,促使国家机关决策科学化;可以检验法律政策的正确性促其完善;可以发现国家机关及其工作人员的缺陷、错误,监督其改进;可以宣传动员群众齐心协力协助政府工作。通过这种联系,代表直接了解选民对国家生活的评价和态度,把他们的意见和要求及时反映给国家有关部门,实现人民对国家机关和人民公仆的监督。

    2、突破传统方式,创新联系渠道。做好联系选民工作,必须有适当的方法,可以在走访、约见选民、召开座谈会、重点联系几个选民等方式外,条件允许的情况下,尝试通过信息化手段搭建沟通渠道,如利用新闻媒体和互联网开设代表专栏、公布代表联系方式、为选民制发代表联系卡、发放征求意见函等办法,方便选民找到代表。邗江人大在邗上街道人大工委的配合下开展了对联系点的探索尝试,2011年设立40家代表联系点,联系点主要设立于日常工作与群众接触较为广泛的基层和窗口行业当选的人大代表的工作场所,如社区卫生服务所、学校、幼儿园、农资经营站、基层社区和村委会等。代表们可以依托职业与选民实现经常性的互动,群众在接送小孩、去医院看病、去农资市场采购的同时就可以找到代表反映情况,激发了选民参与社会事务管理的热情。

    3、突破任意性,建立制度化联系模式。目前联系点只是部分地区的尝试,没有法律规定的强制性,因此,我们可以依托《代表法》为人大代表执行职务创造条件、提供保障,根据实际,把联系选民的工作规范起来,使之经常化、制度化、规范化。从代表联系选民的内容、方式、主体及评价等四方面进行规范,使之具体化。也可以为人大代表设立联系选民的工作假日制度,分别给予各级代表 20 天、10天、5 天的工作假日,集中时间联系选民、编写提案。可以借鉴新加坡把人民行动党议员接待日的制度例入《党章》的做法,使接待日成为议员必须遵守的一项制度。

    4、突破自身知识结构,提高代表履职能力。不断加强代表对人大制度的基本理论知识、代表的权利和义务、议事规则和提案、建议、批评和意见的提出程序的学习,提高履职水平。促成他们成为一个合格的代表。此外,要拓宽代表知情知政途径,及时了解国家大政方针,本地区“一府两院”的工作和经济社会发展情况,为代表履职打好基础。

    5、突破经费瓶颈,保障代表活动开展。代表要联系选民,经费是保障,因此必须建立人大代表联系选民工作的保障机制,及时下拨日常工作经费及外出联系选民的工作经费,有条件的地区可参照河北省石家庄市的做法,灵活多样地组织代表活动,特别是组织全市人大代表进行专题跨区考察和视察活动的做法值得借鉴。同时,要加强宣传保障,通过多种媒体,发布有关联系点的信息,告知辖区内居民联系点的接待时间,吸引群众来到联系点,将自己的意见建议向代表倾诉。

    6、突破选举藩篱,完善代表履职机制。建议引入竞争机制,让代表候选人发表竞选演讲,当场回答选民或代表的询问,充分展示代表候选人的政治素质、文化素质、法律素质和参政议政能力,使更多的社会各界优秀人士加入到人大代表的队伍中来;建议改革选举制度,允许异地参选,取消委托投票,让选举更公平;建立规范人大代表联系选民制度、人大代表工作室制度、人大代表学习和参加活动制度、人大代表述职考评制度、人大代表议案建议登记办理工作制度、人大代表履职问责机制等,督促代表积极联系选民;建议建立代表自愿辞职制度,增强代表工作的活力。

    (作者:阮锦平;单位:江门市蓬江区人民法院;职务:办公室副主任)

    注释:

    邹平学,关于人大代表行使权力的身份的理论与实践,中国法学,1994年第6期。

    温辉,代表与选民的关系,现代法学,2001年第2期。

    张立等,村民自治五年风雨,基层民主曲折演进.南方周末,2003年,第11期。

    张千帆,宪法学导论:原理与应用,北京:法律出版社,2004。

    《从基尼系数看贫富差距》 ,载《中国国情国力》2001 年第一期。

    董薇,从新加坡“民事诊所”看如何发挥“代表联系选民点”作用,载《人大研究》,2014年第11期第33页。

    康腾飞,《刍论人大代表发挥作用中存在的问题及其对策》,长沙人大网,2007年8月9日。

    梁联峰,《浅谈人大代表工作存在问题及对策建议》。

    参考书目:

    [1]胡鞍钢、邹平,《社会与发展-中国社会发展地区差距研究》 ,浙江人民出版社,2000 年。

    [2]仲大军,《二元结构对中国社会的影响》 载 中国社会形势分析与预测》 ,社会科学文献出版社,2001 年。

    [3]吴鹏飞,《密切人大代表与选民关系的几点设想以我国基层人大为例》,《云南行政学院学报》,2009年第2期。

    [4]董薇,《从新加坡“民事诊所”看如何发挥“代表联系选民点”作用》

    《人大研究》,2014年第11期。

    [5]周虎城,《借鉴新加坡议员联系选民制度推动我国人代制改革》,http://blog.ifeng.com/article/25682101.html.

    [6]邓守海,《浅析人大代表联系选民工作室的途径与做法》,《综合来源》 2015年第8期。

如何做好县乡人大代表选举工作

罗翠玲

    2016年又是县、乡人大代表换届选举年。今年3月8日,习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议湖南代表团审议时指出:“今明两年全国省市县乡要陆续换届,要深刻吸取湖南衡阳破坏选举案和四川南充拉票贿选案的教训,以‘零容忍’的政治态度、规范严谨的法定程序、科学有效的工作机制、严肃认真的纪律要求,坚决杜绝此类现象发生。”县乡人大换届选举,是全国人民政治生活中的一件大事,是社会主义民主政治建设的一次重要实践,对于坚持和完善人民代表大会制度,加强各级政权建设,促进经济发展、政治稳定和社会全面进步,都具有十分重要的意义。所以,面对目前县乡人大换届选举所面临的新情况、新问题,如何高标准、高质量地做换届选举工作就成为一个重要的课题。

    出现的新情况、新问题及原因分析

    县、乡人大是最基层的权力机关,由选民直接投票选举产生,与市及市以上人民代表大会代表由下一级人民代表大会选举相比,其方法、步骤更为复杂,程序更为繁琐,涉及范围广、人员多,工作量大、耗时长。县、乡人大代表换届选举具有很强的政治性、法律性和群众性,要依法选举产生结构科学合理、综合素质高、组织认可、群众信赖,富有广泛性和代表性的新一届县、乡人大代表,是一件很不容易的事。

    随着经济社会的发展和市场经济的逐步建立完善,选民也因利益关系的调整,以及就业、生活、居住等诸多因素,思想观念和民主意识发生了新的变化,使选举工作面临着更加复杂的情况和问题。

    一、候选人对人大代表存在错误认识

    近两年来,党中央惩治腐败的力度节奏没变,步伐一刻没有停歇,但从以往的经验来看,换届选举过程中,贿选、违规情况时有发生。现在存在一个这样的现象,个别人不理解人大代表的真正含义,他们只是把人大代表当成一项光环、一种特权。这种错误认识是因为按照相关法律规定,人大代表享有人身特别保护权,即非经特别许可不受逮捕或审判及其他限制人身自由的权利。人大代表是应当代表人民的利益和意志,依法行使代表职权,积极履行代表义务,充分发挥代表作用。人大代表是一种职务但更多的却是一份沉甸甸的责任。

    二、干部中的“两种情绪”较为普遍

    一有畏难情绪。有个别基层干部认为,人大换届选举法律要求严、程序要求多、工作要求高,但在实际工作中,选民难组织、经费难保障、精力难保证,只能顺其自然。

    二有观望情绪。每到人大换届时,也是乡镇领导调整期,一些乡镇领导更多的是考虑个人升迁去留问题,而在一定程度上轻视了人大换届工作,使人大换届工作或多或少受到一定影响。

    三、群众的配合与参与问题

    在农村中群众对人大代表选举的关注度和参与其中的热情度,远远比不上村(社区)“两委”干部选举,甚至比不上一个村民小组长的选举。因村(社区)“两委”干部及村民小组长就在他们身边,诸如危房改造、低保申请、困难救助、扶贫开发、新农合新农保的购买以及邻里纠纷调解等需求都得依靠“两委”干部及村民小组长来为他们“撑腰”,在老百姓眼里可谓“衣食父母”。然而,人大代表是代表本行政区群众行使国家权力,监督“一府两院”依法行政、公正司法,维护广大人民群众的合法权益,确保实现改革开放成果人民共享,其宏观作用之大是不言而喻的,只是没像村(社区)“两委”干部及村民小组长那样那么直接和立竿见影。

    四、选举工作经费保障问题

    县、乡人大换届选举涉及面广,程序复杂,工作量大,选举工作所需经费必须得到充分保障。尤其是无固定收入的村组农民工作人员的误工补贴一定要按规定落实到位,不能挫伤他们工作的积极性。各地在近届村(社区)“两委”换届选举,都明文规定按人口落实经费标准,但县、乡人大代表换届选举这一块目前大部分省区还没有出台具体规定标准,各县(市、区)大多都是根据选举法“人民代表大会的选举经费列入财政预算”的规定,视本地财力情况“量力而出”,而很少能根据工作实际需要安排足够经费,致使一些地方在选举工作中不得不“量财而行”,使本应依法开展的县、乡人大换届选举工作大打折扣,质量难以保证。

    县乡人大换届选举中的改进建议

    一、领导班子要早考察,工作骨干要早培训

    要把考察领导班子人选的工作做在人大换届选举之前,并采取多种形式让选民和人民群众对拟任人选有一定的了解,为在人代会上顺利当选奠定基础。选举后要保证领导班子和领导人员的相对稳定,不要轻易变动,以体现依法选举的严肃性。

    要组织力量,采取以会代训等方式,组织县、乡人大工作骨干学习换届选举的法律法规文件,使之尽快熟悉选举工作的任务、程序以及各个环节的法律和政策规定,确保县乡人大换届选举工作顺利开展。

    二、加强宣传工作

    县、乡人大换届选举,如果没有把宣传工作抓牢抓实,从根本上转变群众的消极惯性印象思维,提高群众对人大代表作用的正确认识,要得到群众的积极配合和参与那是难上加难,甚至无法进行。

    在换届选举中,要把宣传工作抓到位,不仅要通过会议、广播电视、网络报刊和挂横幅、贴标语宣传,还要印制相关宣传单入户宣传。一是要把人大代表职责作用以及知情参政、桥梁纽带和模范表率作用宣传到位;二是要把选举人大代表是一个公民享有选举权和被选举权的体现,是参与管理国家事务的一种重要形式和途径,是一个公民的义务和荣誉等宣传到位,做到家喻户晓、人人皆知,从而调动群众配合和参与选举工作的自觉性和积极性。

    三、代表候选人的提名推荐问题

    人大代表的提名推荐不能随意简化程序,要严格按照选举法和代表法规定的办法程序进行,要注重代表结构、条件和素质,体现广泛性、代表性和优秀性。候选人提名要充分尊重选民的意愿,鼓励引导按规定多提名符合条件的初步候选人,选民提名的候选人越多,在酝酿、协商正式候选人时就有更大的选择余地,有利于使那些优秀的代表候选人当选为代表。对代表候选人从推荐、协商到正式确定,要充分发扬民主,反复协商,体现选民意志,不能由少数人或几个干部直接说了算,不能用工作人员的意向行为去代替选民意愿。

    四、把好“三关”,严格依法稳步推进

    一是把好选民登记关。要根据县、乡人大换届划分的选区大小确定选民登记员,然后采取设立选民登记站或到人户集中点便于选民凭户口簿和居民身份证进行选民登记,做到不重、不漏、不错。二是把好候选人提名关。提名推荐代表候选人,关键是要减少党政领导干部的提名,增加普通农民、职工的提名,保证非党、妇女、知识分子的适当比例。对于提名连任的代表候选人,要考察其在上一届内是否认真履行好代表职务,并将代表履职情况作为提名连任的依据。在改善代表结构中,既要注重代表的广泛性,又要注意代表的先进性和代表性,提高代表素质。三是把好投票选举关。投票选举是县乡人大换届的关键环节,一定要广泛宣传动员,确保过半数以上的选民参加投票,精心组织好选举大会,科学安排好投票站,严格流动票箱数量和监管,严格按程序要求领发、填写选票和投票。

    五、选举工作经费保障

    各县(市、区)要站在推进社会主义民主政治建设的高度,将县、乡人大换届选举列入重大议事日程,在人力、物力和财力上予以大力支持,绝不能“因陋就简”,确保换届选举质量。

    六、畅通举报通道,严惩违法违纪

    选举制度是建立民主、实现民主的根本手段。与此同时,在整个选举中选举监督发挥着十分重要的保障作用:一方面能够有效地防止违法舞弊现象的出现,防患于未然。另一方面,能够在选举过程中有效推动相应法律、法规的实施与执行,实现依法选举。在选举中,要进一步畅通群众举报通道,对反映违反换届纪律问题的举报及时受理限时办结,同时开通举报信箱,公开举报电话,广泛接受群众监督,让企图违规者躲无可躲。在换届选举过程中,要加强对县乡执行换届工作政策法规、严肃纪律情况的巡回检查,对一些矛盾纠纷多的重点区域、难点区域进行重点督查指导,有针对性地制订预案,及时消除隐患,做到发现一起,查处一起,通报一起。对违法违纪行为决不姑息、决不手软,并使巡回督查常态化,让心怀侥幸者时刻处在高压状态,心怀畏惧。

    (工作单位:江门市蓬江区荷塘镇人民政府;职务:副镇长)

    参考书目

    [1]《人大研究》2010年第12期 县乡人大换届选举面临的问题、成因及思考 王世智

    [2]《人大研究》2016年第5期 做好“新常态”下县乡人大换届选举工作 梅国华

完善人大代表履职监督

黎健雄

    《中华人民共和国宪法》规定,我们国家的一切权力属于人民,而行使国家权力的机关是各级人民代表大会。人大代表作为人民代表大会的组成人员,代表着人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参与行使国家权力,包括参与对本级政治经济文化社会方面重大事项的决定,参与对行政机关、审判机关和检察机关等国家机关工作的监督,参与选举任免国家机关的领导人员,参与对人民群众的各种权利和利益的保护等。无论在人民代表大会开会期间,还是在人民代表大会闭会期间,人大代表都要执行法律规定的代表职务。这些代表职务是各级人大及常委会得以行使权力的重要基础。也就是说,各级人大及常委会的权力行使都要通过代表执行代表职务来实现。各级人大代表,直接肩负着选民的重托,代表人民的意志和利益。在推进经济社会科学发展过程中,人大代表更应身先士卒、率先示范,依法履行职责,积极参政议政,踊跃建言献策,投身科学发展建设大潮。

    在党的十八大对发展社会主义民主政治中、坚持和完善人民代表大会制度提出了新的更高要求,明确提出“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”,要求“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”,这为我们进一步做好代表工作,尊重代表的主体地位,充分发挥好代表的作用注入了新的工作动力。我们必须深入学习贯彻落实党的十八大精神,把工作在各条战线上的人大代表目标引导好,作用发挥好,推动未来白沙街经济和社会实现科学发展跨越发展。在这种新形势下完善人大代表履职监督工作,我们认为应做到以下几点:

    严把入口关,优化代表结构,确保当选代表质量

    实践表明,代表素质的高低,与代表履职能力息息相关。因此,要从选任代表一开始就要把好关口,严格审核,确保选出觉悟高、素质高、参政议政能力强、示范带动能力强的“双高双强”代表,坚决将“带病代表”拒之门外。在提名推荐代表候选人时,注意推荐那些忠于宪法和法律、拥护党的路线方针政策、努力实践“三个代表”和科学发展观的人,真正让那些政治素质过硬、立场坚定、觉悟高的人成为人大代表。并且,增加工农生产战线和新的社会阶层代表的比例。要注意推荐那些在本行业、本单位兢兢业业、创新工作、起模范带头作用、密切联系群众、能积极代表和反映人民群众意见和要求的人,注重推荐那些具有较强履行代表职务责任感和议政能力的人,并且增加法律、经济、文化、教育、科技等方面专业人才在代表中的比例。要将身体健康情况列入对代表候选人的审核标准,严格把握代表候选人年龄结构比例,同时注意吸收那些素质高、能力强、为地方建设做出重大贡献、身体状况良好的老干部、老同志进入代表队伍,发挥他们的余热。代表队伍中既要有经验丰富的老同志,又要吸收热爱人大工作、年富力强的年轻同志,保留一定比例素质较高、参政议政能力较强的上届代表,使代表队伍形成梯次,保持人大工作的连续性和稳定性。

    提高履职能力,服务人民群众

    人大代表是国家权力机关的组成人员,代表人民行使法律赋予的权利。由于人大代表是兼职代表,每位代表都有自己的本职工作,因此在从事本职工作和执行代表职务时容易产生矛盾,存在着一些不容忽视的问题:一是代表参加闭会期间活动出勤率不高;二是代表履职意识不强;三是深入联系选民不够。针对以上问题,采取两项措施努力提高代表履职能力。

    1、加强对代表的培训工作。增强代表意识、明确代表权利义务、熟悉履职程序、提高履职能力及进一步树立代表的全局意识,增强代表撰写议案、讨论议案的水平和能力等,应是代表学习培训的重点内容。对于代表学习培训内容,还应当根据各个时期的中心任务和不同的对象来确定。

    (1)高度重视新任代表的培训,为新代表上好第一堂课。包括人大制度基本知识、人大代表履职相关的法律法规、如何起草议案和建议意见等内容的学习培训;使新任代表对人民代表大会制度有更为深刻的认识,对人大代表的性质、地位和作用有更为准确的理解,对人大代表的权利和义务有更为全面的把握,为今后更好的履行职务、发挥代表作用打下坚实的基础。

    (2)抓好会前培训。在每次人代会召开之前,要安排一定时间组织代表进行有关政策、法律知识和履行职责的学习,实现代表学习培训工作的与时俱进。

    (3)抓好视察学法。代表在闭会期间的活动是代表履职的一个重要方面。努力拓宽代表知情知政渠道,为执行代表职务创造条件,通过组织代表视察、调研来丰富代表活动内容。在组织代表进行专题调研、视察检查活动前,要组织代表学习相关的法律法规,使代表能够有的放矢的搞好调研和视察检查,提出高质量、有针对性的意见和建议。在开展代表活动的同时,注重加强媒体的宣传报道,通过宣传报道,增强代表履职的责任感和使命感,激发代表的工作热情。积极改进代表活动方式,为代表提供良好的履行职务的环境,保障代表依法履行职务。

    (4)抓好代表小组学习。深入了解本地经济运行与社会发展的情况,注重有关社会主义市场经济理论和有关经济及农村工作法律法规的辅导,及时让代表了解新形势、把握新政策、领会新精神,为代表更好的履职提供了保障。

    (5)注重代表工作履职方法培训,使代表掌握基本履职技巧,最终形成代表自己肩上有担子、给群众宣传有底子、参加议政有点子基本模式,不断提高代表履职水平,充分发挥代表作用意识,使人大代表真正站在最广大人民群众的根本利益上行使宪法和法律赋予的神圣职责,全心全意为人民服务,当好人民的忠实代表。

    2、做好代表密切联系选民工作。通过每月两次的人大代表值联,使代表深入群众,联系选民,了解民意,使群众有话对代表讲,有问题找代表反映。多样化地组织代表开展联系选民活动,了解群众的呼声,多方协调帮助群众解决热点难点问题,并通过代表议案及建议的形式向有关部门反映并督促落实,使代表感到人大代表的作用非同一般,更加重视自己的职务,认识到自己手中的权力来之不易,更加努力地做到全心全意地为人民服务。

    依法履职是基础,加强监督是关健

    1、地方各级党委应当高度重视人大工作,采取有力措施,不断加大投入,切实改善条件,进一步加强和改进人大工作,为各级人大及其常委会依法履行职权,有效发挥职能作用提供有力保障,为地方各级人大代表依法履职提供必要的物质保障和便利条件。因此,我们认为应做到如下三点:

    (1)履职条件要得到有效保障。各县区街镇人大代表活动经费也都列入本级财政预算,并逐年提高。

    (2)工作条件要得到新的改善。要重视各级人大场所(联络室)建设,不断完善人大代表活动中心功能,进行升级改造,为人大代表提供了一个舒适度更好、功能性更多和科技含量更高的履职新平台。

    (3)干部队伍活力要得到新的增强。要高度重视新一届的人大代表选举工作,将原来那些不能正确履行代表职责的代表换下来,让一些真心想为人民发声的代表当选,真正选出一些勇于在人大代表大会期间大胆发言,率先发言,敢于“抢话筒”,讲真言、说灼见,代表人民说出心声、提出意见和建议的代表。

    2、人大代表应当珍惜手中的权利,努力提高自身素质,积极开展有效监督。

    (1)基层人大代表要做到:“情为民所系,利为民所谋,权为民所用。” 抱着对党、对人民高度负责的态度,积极开展形式多样的监督活动。在履职中发挥监督的职能,攻克监督难点,注重监督实效,努力消除司法腐败,维护社会公正,确保人民权力和国家公信力不受损害,通过健全完善监督体系,做到让权力在“阳光下行使”,使腐败无处遁形。

    (2)在履职监督中,处理好人民内部矛盾与敌我矛盾的关系,对监督工作中遇到的重大问题要及时向上级部门请示汇报,取得上级部门的重视和支持,保证监督工作的顺利进行。

    总之,在新时期新形势下,如何加强基层人大建设,完善好基层人大代表认真履职、强化监督、服务于大局的作用,始终是摆在我们面前的一个世纪大课题。这就要求我们务必保持清醒的头脑,用科学发展观总揽人大工作的全局,在建设社会主义新农村和和谐社会的征途中,不断探索和完善基层人大工作方法,提升人大工作水平,建设有中国特色的社会主义民主政治,使基层人大工作能够不断适应新形势发展的要求,为建设有中国特色的社会主义社会奉献力量。

    (工作单位:江门市蓬江区人民政府白沙街道办事处;职务:纪工委工作人员)

    参考书目:

    [1]《浅议人大代表履职存在的问题及对策》,高德斌、李霞、阮建国

    [2]《浅论基层人大代表履职与监督》,娄底市人大

    [3]《浅谈如何提高人大代表履职积极性》,马君桃

    [4]《​如何进一步提高代表履职能力》,赵文杰

    [5]《浅谈如何提高乡镇人大代表履职能力》,紫阳县政府办

    [6]《关于基层人大代表履职存在的问题及对策》,百度文库

在互联网+时代开展地方特色

人大代表工作的思考

林欢莉

    【摘要】:在目前社会网络民意汹涌、舆情力量强大的新形势下,地方政府亟需提高执政能力。地方人大代表,起着表达基层民意、监督基层政府、推动政府进步的作用。因此,如何进一步发挥地方人大代表的主体作用,是本文思考与探讨的重点。本文由以下三部分构成: 第一部分阐述了地方人大代表履职的情况与存在问题。第二部分分析了互联网+时代的政府工作与人大工作新形势。第三部分是在笔者以曾作为县区人大代表的经历,并在前两部分的基础上,结合本地实际,阐述作者对开展地方特色的人大工作思考的几点对策。

    【关键词】:互联网+ 网络民意 地方人大代表 法治 地方特色 对策

    地方人大代表的履职情况与存在问题

    1.地方人大代表的运转效能未如理想。一是部分人大代表意识不强,个体素质不高。据笔者曾作为人大代表的身份观察,部分人大代表由于符合“女性、无公职、非党员”等条件,成为了适合的代表人选,但不调研、不视察、不发言、开会走过场。虽然这样的代表是少数,但确实占用了宝贵的人大代表名额。而就算部分素质较好的代表,由于代表意识不强,也是起不到真正的“代表”作用。二是人大代表履职未能落到实处。按照《代表法》规定,闭会期间代表可持代表证就地视察,但由于代表对具体程序和要求不熟悉,人大代表对法律赋予的这些职权,自行执行的行使率不高,基本是靠地方人大常委会组织一些视察活动来进行。但这些视察活动属于“明查”,各被视察单位已提前做好各项准备,难以看到最真实的一面,也难以聆听到群众真正的心声。三是审议会议工作报告简单化。在审议工作报告时形式单一,法律赋予的询问、质询等形式几乎没有运用,对工作报告很少发表批评、意见。很少有人大代表能深刻解读相关工作报告,并且联系地方实际情况建言献策,不符合其所担负的职责和所处的法律地位。四是对人大代表未能做到一视同仁。据笔者观察,相当数量的区县人大代表来自于街道办、乡镇等基层政府单位,但由于其公职人员身份,对其群体所处的困难诉求及合理建议已经被提前做思想工作消化了。作为基层公职代表,连代表自身群体的合理诉求也难以反映,未能做到真正一视同仁,真正的法治管理,而这种类型的人大代表并不是少数,从而让人大代表的工作难以真正落实。

    2.地方政府对人大工作角色定位不高。在地方政府过分强调经济发展与社会维稳的现实状况下,给国家权力机关进行监督的难度很大。个别政府单位只重视政府领导,轻视人大的监督,把人大监督看成是“找麻烦”。而人大工作在事多人少的情况下,能完成固定动作已算不错,也造成人大工作地位不高,从而也影响了人大代表的履职落实到位的成效。因此,人大管理工作亟需完善及创新,要真正能落实做好做到位,必须从地方政府层面要转变思想,变被动为主动。

    3.地方人大代表的地方特色未能体现。俗话说,“一方水土养一方人,一方山水有一方风情”,作为区县人大代表,必须接地气,了解和熟悉本地环境、经济、文化、民俗等特色,并为其的存在问题、为其的能持续发展结合本地实际情况去独立思考,去联系群众,才能真正解决当地问题。但由于种种的客观原因,如对政府部门的工作未能全面了解、个人未有这种意识、又或者对人大代表身份的业余化的认识,而造成了地方人大代表,提不出符合本地实际需求和本地特色的提议,造成部分议案落不了地,而部分人大代表不接地气的状况。

    互联网+时代的政府工作与人大工作新形势分析

    当前,国内互联网应用已是常态,近几年社交网络等复杂应用也非常普及,形成了“全民麦克风”的互联网+时代。网络舆论与社会民意的表达,已经开始依赖微博、微信、QQ等工具进行传播和发布,这其实对政府执政能力的要求是提高了。对政府执政水平高低的评价,在互联网+时代会膨胀式呈现在民众心目中。这对现任政府提出了新的转变课题,而且不变不行。

    1.网络表达民意的现象间接与当前现实层面仍不甚通畅的诉求表达渠道有联系。现实世界的短板为表达渠道提供了客观条件,但很多时候,这种表达之所以能够迅速传达,又可能以其内容的或观点的通俗性、娱乐化甚至偏激有关,这在某种程度上是当前网络舆论环境的传播规律。

    2.互联网渠道民意表达的非理性现象,正需要人大代表这种理性的表达渠道去中和。网络舆论偏见表达中低俗化、极端化的成分,与公民自身素质的不足和现实层面诉求表达渠道不畅通、无渠道得知全面的事实等的现实问题紧密相连。要消解新形势下的过度偏见,可考虑从现实层面着手,一是政府主动做好信息公开工作,并对突发事件做好信息的及时披露,加强与民众的互动;二是利用人大代表这种能理性表达民意的渠道,把渠道做好提升,做好畅通,利用人大的平台主动做好与社会民意的互动。

    3.当前人大的工作未能融入互联网+。目前人大的工作还未能及时与互联网+时代接轨,人大工作还是比较注重“向上”的互联网信息发布层面,未能真正打通与民众的互联网沟通渠道。此工作能做,但必须从政策、机制上,从人、财、物上对人大管理工作给予支撑,才能长效运转。这些的转变与实施,还是需要政府自身执政观念改变,变被动为主动,并且依靠机制运行,而不是靠一个部门或单位去用思想觉悟来推动。

    互联网+下,对开展地方特色的人大工作的思考

    笔者曾任区的人大代表,在本地成长和工作,对本地区有着深厚的本土感情。也有过在企业与政府等不同性质的单位工作的经验,有多年从事IT方面的工作经验。因此,对于如何在目前的信息化时代,如何开展地方特色的人大工作,如何发挥本地特色的人大代表主体作用,是我思考的重点。结合本文前两个方面的存在问题与分析的阐述,提出以下几点思考与对策。

    1.地方政府亟需转念观念,加强执政能力,提升人大地位。政府思想观念的转变,是能推动人大工作做好的根源。互联网+时代,政府执政能力高低,是否符合民众需求,是否真正解决民意,最后的结果很可能就是直接呈现在互联网了,与其被动地等待这些信息的发酵而难以收拾,不如利用好人大的平台,提升人大的地位,重视人大工作,主动聆听民意,变被动为主动。为人大工作的完善与创新提供所需要支持的政策、人员、财政,从运作机制上为建立这种人大有效监督政府,政府能力提升的良性循环制造良好的温床。

    2.通过政府大数据分析,让人大工作有主动抓手。目前各政府单位均有信息公开及申诉渠道,有网络申诉渠道及电话或上门反映等申诉渠道。其中网络申诉渠道,由于其便捷性,利用率更高,从而也为大数据分析提供了庞大的民意基础。在众多范畴的数据中,可以先有重点抓手,先从人民群众最关心的医疗、教育、住房、环境、食品等基础民生方面进行分析,主动提炼存在问题与确定主题,确立人大工作的重点主题与重点,并作为长期的工作重点坚持做好,在大人工作中,利用好互联网技术,发挥“工匠精神”,协助解决好民生基本问题。

    3、开展有本地区特色的人大代表工作。一是要加强人大代表为地方建言献策的共识,地方人大管理工作需与地方人大代表有共识,共同关心本地的发展。二是地方人大管理工作要注重让人大代表了解和熟悉地方特色的文化、民生、旅游、民情、政府管理等,多开展本地特色的主题讨论,形成良性互动,形成能代表地方的高质量提案。三是结合互联网+,让地方特色接地气,建立本地民众与人大代表的互动网络平台,通过官方微信、微博等网络渠道,并可考虑与地方主流媒体合作,如开辟人大专栏等。有政府的支持,又有人大代表坐镇,让民意、人大、政府三方有便捷渠道和平台进行互动与交流。

    4、注重工作实效,落实解决问题。人大代表的工作不是每年参加一下会议举举手,有空参与调调研又不思考,有空写写信息宣传一下。而是必须要注重工作实效,注重解决问题,这点必须在人大管理工作与人大代表工作进行强调与落实该重点。

    结语

    时代不断变化,唯一不变的就是变化。针对文中分析的情况与思考的对策,未必能详尽俱到,还需进一步细思。但是,互联网+新形势是摆在面前的,要有效发挥人大代表的主体作用,只有在与时俱进、转变观念、跟上形势的情况,才能把工作做好,才能提升政府执政能力。最终的目的,包括你、包括我、包括我们共享同一片蓝天的所有人,是为了使我们的生活更美好。

    (工作单位:江门市邮政管理局;职务:普服科科长)

发挥人大代表主体作用 引导代表依法依规履职

李佳妮

    人大代表是人民代表大会的主体,是国家权力机关的组成人员。在新形势下,加强和改进人大代表工作,充分发挥人大代表作用,已成为地方各级人大及其常委会的一个重要课题。近年来,人大江南街道联络处认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中和五中全会精神,学习党章党规、习近平总书记系列讲话,坚持与时俱进,不断探索,使人大代表的作用得到了较好的发挥。

    基层人大在发挥代表主体作用方面的经验做法

    (一)多措并举,提高代表整体素质。

    一是把好代表入口关。随着新形势下不断对人大代表素质提出的新要求,把好入口关是关键。在每届人大代表换届选举前期,通过走访调查摸底,充分掌握各个类别建议代表候选人的真实资料,以学历、资历、阅历为考量标准,确保选拔出一批素质高、能力强、热情的人大代表。

    二是把好代表素质关。代表素质的高低,不仅关系代表履行职务的水平和能力,也关系和影响着人大及其常委会的决策水平和工作质量。因此,我们从健全工作机制入手,努力提高人大代表的履职能力。每年组织代表参加上级人大常委会开展的《宪法》、《地方组织法》、《代表法》等集中学习培训,并进行座谈交流,分享代表自身履行代表职责的经验和体会。为扩大视野,还组织部分代表外出学习参观、参加有关人大知识培训班。在开展视察、执法检查、评议活动时,组织代表学习相关的法律、法规;各代表小组也围绕提高代表素质组织学习法律、法规。通过多种形式的培训,不断提高了代表依法执行职务的能力和水平。

    三是把好代表监督关。注重做好代表的教育、管理和监督,每季度开展一次代表小组活动,包括集中接访选民、集中视察、集中参观学习等。保持与选区选民的密切联系,接受选民和人民群众的监督,认真听取和反映他们的意见和要求,带头联系选民,带头发展经济,带头遵纪守法,带头参政议政,做群众的代言人。

    人大代表既是国家主人,也是人民公仆;既是监督主体,又是监督对象。建立健全代表定期走访联系选民和选举单位、代表向选民或选举单位述职汇报自己履行职责情况、以及组织选民评议代表等制度,加强对人大代表的约束和监督,使其正确行使职权。

    (二)搭建平台,规范代表履职活动。

    一是完善代表工作制度。每年初制定代表年度计划、活动安排,明确了推进活动实效的载体,就活动提出明确的标准和要求,同时,完善《人大代表联络室工作制度》、《人大代表制度》、《人大代表联络室联络员工作职责》等工作制度。

    二是发挥代表监督工作。紧紧围绕街道中心工作和人大工作重点,组织代表视察辖区重点项目、民生工程进展情况、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《食品卫生法》、《药品管理法》等法律法规的执行情况等,列席区人大常委会会议,扩大代表对人大工作的参与,及时发现、监督“一府两院”解决执法和司法中存在的问题,推动科学发展,维护司法公正,切实改善民生。

    三是加强代表阵地建设。1.建立联络工作平台。在广东省基层立法联络单位江翠社区、大冶摩托有限公司按照“六有”的工作标准(有场所、有牌子、有制度、有计划、有档案、有保障)设立专门的立法联络室,将代表联络平台、代表活动平台、立法联络平台(“三个平台”)结合。2.完善软硬件建设。完善《人大代表联络室工作制度》、《人大代表制度》、《人大代表联络室联络员工作职责》等工作制度,与工作流程、人员架构等资料上墙,营造良好的工作氛围;购置相关的办公设备以用于日常工作的开展。3.得到领导重视。省、市、区人大领导曾多次到现场视察和指导联络室的建设工作,对如何发挥联络室的作用、将其打造成为先进典型等方面提出了宝贵意见。4.工作取得初步成效。社区专门挑选了素质高、能力强的工作人员担任联络员,结合领导干部驻点普遍直接联系群众活动的开展,定期召集各级人大代表、社区居民代表、党员、退休干部等召开意见征集座谈会,广泛收集地方立法和法规的修改等方面的意见和建议,并一一记录在册,形成工作台账,并将意见反馈给相关部门,为地方法规的制订和完善提供了参考。

    (三)创新方式,完善服务保障机制。

    一是创新接访方式。每半年组织辖区人大开展“摆摊式”集中接访选民群众活动,通过与选民群众零距离接触和交流,收集社情民意及选民群众关心关切的社会热点问题,并一一记录在案,能现场解决的绝不拖沓,不能现场解决的转交相关职能部门,督促加快办理。通过不同的接访方式,不断密切与代表的联系和沟通,积极拓宽代表知情知政渠道,保证代表工作规范有序推进。

    二是加强代表建议办理工作。进一步严肃了代表建议交办督办工作,从重视程度、办理机制、落实成效等方面对建议办理工作提出高严要求。由人大联络处主任带头监督督办,掌握代表意图,强化工作措施,提高办理质量。

    (四)加强引导,激发代表履职热情。

    一是引导代表积极建言献策。在人代会召开期间,倡导鼓励代表认真听取各项工作报告,围绕全区经济社会发展积极建言献策,认真开展审议和询问,突出参政议政。

    二是深入开展“两学一做”活动。在建党95周年到来之际,组织人大代表集中学习“两学一做”学习教育相关知识,深入学习党章党规、学习习总书记系列讲话,挥洒激情,奋勇前行,做合格党员,做优秀党员!广大代表充分发挥议政作用,了解社情民意,积极建言献策,把全市人民的聪明才智引导到落实党委决策部署上来。

    三是切实保护代表合法权益。鼓励代表在各类会议上积极发言,出谋献策,为人大代表知情知政创造条件。组织人大代表开展视察、调查、评议、执法检查、走访选民等活动,为人大代表开展活动提供方便。做好《代表法》等法律法规的宣传工作,从严查处影响、阻碍代表行使职权的行为,在全社会形成了关心、尊重、支持人大代表的浓厚氛围。

    目前,随着经济社会的发展和民主法制建设的加强,基层人大通过加大监督工作力度和注重发挥代表主体作用,人大的公信力得到了较大提高,“一府两院”自觉接受人大监督的意识不断增强,为代表履行职务创造了良好的环境。如“一府两院”及有关部门在办理代表建议、批评和意见中,责任落实到人,主动与代表见面征求办理意见;不少部门主动邀请代表视察,向代表汇报工作,征求改进工作的意见;还有一些执法部门邀请代表担任特约监督员等。

    当前发挥代表作用方面存在的主要问题及原因

    应当充分肯定,半个多世纪以来,随着人民代表大会制度的不断完善和成熟,人大代表特别是基层人大代表的监督、参谋助手和桥梁纽带作用得到较好发挥,在密切党群干群关系,推动“一府两院”工作,促进经济社会发展中发挥了不可替代的作用。但是,从形势的发展、法律的要求和群众的期望看,当前在履行代表职责、发挥代表作用方面,还存在一些问题和不足:有的人大代表履职意识不强;有的代表自身素质不高,缺乏必要的理论功底和法律知识;有的代表活动实效不佳,走马观花,效果不够明显。

    影响代表作用发挥的原因是多方面的,主要表现为:一是代表学习的不经常和代表素质要求之间的不适应;二是代表本职工作的繁忙与代表职务的业余化之间的不适应;三是选举代表的广泛性、先进性要求与代表知识、能力之间的不适应。

    (江海区人大常委会江南街道联络处联络员 李佳妮)

浅谈如何做好新形势下的人大代表工作

江海区人大常委会选联任工委

2016年6月24日

    代表工作是人大及其常委会的基础工作,在当前社会主义法律体系基本建成,依法治国理念进一步强化的新形势下,如何进一步加强人大代表工作,充分发挥人大代表的作用,已成为新形势下人大工作亟待解决的一个重点课题。下面,我结合高新(江海)区的代表工作实际,谈谈如何做好新形势下的代表工作,供大家共同探讨。

    一、当前代表工作存在的问题

    虽然,近年来高新(江海)区人大常委会在加强和改进代表活动上做了不少工作,较好地发挥了人大代表的作用,但是,在工作的过程中,我们也时常受到一些问题的困扰。主要表现为:

    (一)代表自身的知识面不足。代表虽然来自不同行业,不同阶层,但具备丰富理论、知识全面、管理水平高的代表却非常小,知识水平参差不齐,一些代表对党和国家的方针政策及法律法规了解不多,分析问题能力较差,履职底气不足,被动地履行代表职务,未能理直气壮地参政议政。

    (二)代表的职权没有充分发挥。人大代表的职权其实有很多,主要有:审议权、表决权、提名权、选举权、提出议案权、质询权、提出罢免案权,提出建议、批评、意见权、提议权、执行代表职务保障权等等。但这些职权没有得到充分发挥,有些职权在实际中根本没有使用。究其原因主要:一是人大代表对法律规定的代表职权的性质和重要性了解不够,认识不高,对自己的权利和责任没有高度重视;二是代表主动去知情知政的行动少,对情况调查了解不够,难以提出高质量的议案和批评、意见、建议;三是人大代表中各级领导干部所占比例过大,不利于正确行使人大代表的职权;四是自身素质不高,底气不足,不敢行驶该行驶的职权。

    (三)代表活动的效果不理想。有些代表小组困惑于如何组织好代表活动,活动开展不够主动、工作不够规范、内容缺乏针对性,没有围绕本地区中心工作和人民群众普遍关心的热点、难点问题,确立活动内容;在组织活动时,准备工作不充分,主题不突出,内容不明确,调研不深入,活动质量不高,形式单一,缺乏针对性,影响了代表的积极性;有些小组虽然有组织活动,但内容简单,形式单一,重感情联络,轻活动实效和工作监督。

    (四)代表履职的制度还不完善。人大代表的产生机制及对人大代表的监督机制、表彰激励机制、保障机制等还不完善、不健全。没有给选民创造必要条件,去深层次接触代表,进一步了解代表,导致选民对代表履职情况不太清楚,对代表缺乏有效的监督。

    (五)代表联系选民不密切。代表对事关全局的重大问题知情不够,在审议报告、讨论问题时,常常不知说什么好,或者是在发言时抓不住要点,点不中穴位,对深层次的问题抓不住,影响人大的监督效果和代表作用的发挥。对代表的监督之所以不到位的原因主要:一是由于代表与选民或原选单位联系不紧密,部分选民对代表和代表工作不了解,无法监督;二是由于对代表的监督制度不完善,监督机制未形成;三是由于选民向代表反映的一些问题,代表虽然向有关部门反映,但一直无法解决,从而影响了代表在选民中的威信,也使选民认为对代表监督不监督无所谓。

    二、充分发挥人大代表作用的主要对策

    (一)抓学习培训的长效机制,不断提高代表履职水平和能力。一是加大对代表的培训力度,有针对性、有计划、全方位地组织人大代表学习监督法、组织法、选举法、代表法等与履职密切相关的各项法律法规,不断增强代表的法律意识,明确代表的权利及义务。二是运用电子信息、网络等现代科学技术,拓宽培训的形式和方式,为代表提高履职水平和能力创造更好地条件。三是形成长效机制,确保每年的代表培训工作有序进行。高新(江海)区人大常委会在开展代表培训工作时,把组织代表学习培训贯穿于代表履职全过程,从渠道、方式、内容、层次等方面着手,通过组织到培训机构学习、利用在线交流平台、赴兄弟单位学习交流、聘请专家学者授课等形式,给代表和人大干部作全方位的学习培训。培训内容丰富,不但包括人大法律法规和代表履职的基本知识,而且还涉及到经济体制改革、司法体制改革、信息技术与产业创新等等。通过抓好代表学习培训工作,及时为代表们提供大量的新信息、新知识、新经验、新启示,进一步提高人大代表的综合素质和履职能力。

    (二)以代表联络室为载体,畅通代表履职渠道。人大代表联络室是人大代表与群众与政府沟通的工作平台,应作为代表工作的一项重要内容来抓。根据人大工作特点,制定代表联络室工作制度,要求非下放代表每年到联络室履职一次,填写履职登记表,在电脑录入履职信息,年终将各代表的履职情况集装成册,印发给各位代表。代表在联络室开展履职活动,明确内容方式的“双六项”。其中六项内容包括:(1)联系选民群众;(2)收集原选区选民群众的意见和建议;(3)调研视察本辖区范围内的经济、社会、文化、生态建设的情况,包括国民经济和社会发展计划、教育、科学、文化、环境卫生、基础设施、农田水利等方面的情况;(4)了解本辖区内政府机关、审判机关、检察机关等相关部门的业务流程,了解与部门职能有关的政策法规;(5)跟踪建议、批评和意见的办理情况;(6)执法检查选民群众反映强烈的、关心关注的热点、难点问题;六项方式包括:(1)约访选民;(2)走访政府机关、审判机关和检察机关的相关职能部门;(3)约见本街道政府职能机构的相关负责人或工作人员;(4)走访原选区选民;(5)持证到本辖区范围内进行实地调研、视察和执法检查;(6)整理平时履职活动过程中收集到的情况资料。履职内容和方式的创新,拓宽了代表的履职渠道,代表的履职热情和工作效果明显得到提升。

    高新(江海)区代表联络室创建以来,共走访联系选民150多人次,收集了意见和建议35条,建议涉及到道路基础建设、农民养老保险、环境卫生、社会工作等方面,形成2条闭会期间的代表建议,意见和建议都转交到政府及相关职能部门办理,并将办理情况逐一向代表作了答复,收到了较好的效果,选民们普遍比较满意。

    (三)完善建议督办机制,强化建议督办效果。办理落实好代表提出的建议,是提高代表履职积极性的有效途径,我们应积极探索督办代表建议的有效途径,不断完善机制,改进方式,加大力度,促进了代表建议办理工作成效。一是完善督办机制,保证督办工作顺利开展。明确了代表建议的交办和督办责任,在工作中完善“主任会议督办重点建议、各工委分工督办、人大代表参与督办”的督办工作机制。二是加强沟通联系,确保督办工作扎实有效。主动与政府办公室督查室沟通联系,召开有关部门负责人会议,将代表建议及时交区政府及其他有关部门办理。并积极与承办单位联系,让代表了解建议办理情况,不断改进方式,推动代表建议办理工作。三是充分发挥代表督办作用。在建议办理过程中采取多种形式,主动与代表保持联系,提前征求代表对办理工作的意见及满意度问卷,充分发挥代表全程参与建议办理工作的主体作用。

    (四)建立监督激励机制和约束机制,提高代表履职自觉性。一是启动代表履职目标管理机制,建立考核体系与标准,明确考核内容与办法,并将相关情况和考核结果予以通报,归入代表档案。二是完善推广代表向选区选民述职并接受评议监督制度,引导和组织人大代表定期向原选区选民汇报自己的履职情况,并由选民对其履职情况进行衡量、评价和鉴定,杜绝代表干与不干一个样、干好干坏一个样的现象。三是完善约束机制,进一步健全代表履职手册和代表履职档案,建立代表履职考勤、考核和通报制度。四是健全激励机制,大力开展评选表彰优秀代表、优秀代表小组等活动和代表履职经验宣传交流活动,最大限度地开发代表履职潜能,激励代表的工作热情。五是强化代表联系选民机制,深入开展联系活动,建立人大代表公示系统、向选区选民述职等形式,推动代表工作的不断创新。

    (五)加强人大常委会对代表工作的指导。人大常委会是人大常设机构,实践证明,人大常委会对代表工作的指导力度大、对代表的重视程度高,代表作用就发挥得好、代表的履职劲头就足。人大常委会要充分创造条件,比如精心组织人代会会间活动和闭会后的代表视察、执法检查、评议等形式多样的活动,充分发扬民主,广纳代表意见建议,通过人大代表表达群众对“一府两院”工作的评价,反映群众的意见和要求,督促其解决问题,改进工作;着力做好代表议案、建议、批评和意见的督促办理工作,大力提高解决问题的比例;深入做好监督工作,努力提高监督实效;广泛开展联系走访代表工作,既问工作,也要关心代表的冷暖。总之,要通过多种多样的努力,充分调动广大代表依法管理国家事务的积极性,发挥每一位代表的作用。

    切实做好人大代表工作,充分发挥人大代表作用是一项系统工程。我们必须从整体上去谋划加强和改进代表工作,才能更好地解决存在的突出问题。只有这样,人大代表的作用才能得到充分地发挥,人大代表工作才能有新的发展,人大整体功能才能有新的提高。

对人大代表履职的监督存在的问题及

对策分析

陈明亮

    “人民选我当代表,我当代表为人民”,这说明人大代表来源于人民,植根于人民,并对人民负责。这就要求作为国家权力机关组成人员的人大代表只有在必要的监督下履行好代表职责,发挥好代表作用,才能真正实现人民当家作主。但如何监督代表,促使其依法行使职权,进而完善人民代表大会制度、推进社会主义民主呢?本文将对这个课题进行一些分析和探讨,以达到在法律、机制层面上,完善对代表履职监督的目的。

    人大代表的履职现状

    改革开放以来,地方各级人大代表大多能模范地遵守宪法和法律,肩负全国各族人民的重托,以对国家、对人民高度负责的精神,切实履行宪法、法律赋予的职责,在反映人民群众的意愿和要求、参与管理、行使国家权力方面,做了大量成效显著的工作。但不可否认的是,目前仍有少数代表认为履职就是一年到头开开会、举举手、投投票,把参加人代会作为“例行公事”。

    存在的问题及原因

    (一)代表与选民之间的联系制度不健全

    《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)对于代表如何与选区的选民、原选举单位保持密切联系,如何听取和反映人民的意见和要求,没有明确的规定。现实生活中,由于代表在联系选民的工作上缺乏主动性和责任感,导致不少选区的选民连自己选出的代表的名字都不清楚,更不要说熟悉该代表的简历和成就了,甚至五年来都没有和自己选出的代表见过面。这样,又怎样要求选民来监督自己选出来的代表呢?

    (二)选民依法监督意识不强

    由于部分选民对人大制度不了解,不知道《代表法》中有选民监督代表的条款,认为只要选出代表就尽了自己的责任,或者认为对代表实施监督,没有现实意义,又或者认为实施监督需要耗费一定的时间和精力,且容易得罪人,吃力不讨好,于是抱着“事不关己,高高挂起”的态度,不愿实施监督。

    (三)代表的责任设置模糊

    部分代表仅重视代表身份给他们带来的荣誉感,如政治地位、权力象征等,而忽略了社会责任感,履职意识薄弱。同时,现行的人大工作机制,对于非人大常委会组成人员的人大代表在工作上缺乏刚性的规定,对其履职要达到什么程度和状态并未作出明确规定,仅仅对闭会期间代表活动时间的长短有一些概括性规定,2011年修正的《广东省实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》规定“省的代表不少于十五日,设区的市的代表不少于十二日,县、不设区的市、市辖区的代表不少于十日,乡、民族乡、镇的代表不少于七日。”在如此短的时间,又没有工作目标的要求或者工作量的要求,如何来保证这些代表能够反映人民的意愿?

    (四)监督机制缺乏操作性

    《代表法》规定,选民或者原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。这就是说,罢免代表是对代表监督的重要手段。但究竟在何种情况下,选民或原选举单位有权提出罢免自己的代表?对此,法律并没有规定。在实际操作中,就算该人大代表一直没有提出议案和建议,联系选民次数、人数少之又少,或者对于选民反映的意见和要求没有在合理的期间内答复等等,也不会被罢免人大代表职务。甚至涉嫌刑事犯罪被羁押,或者被依法判处管制、拘役或者有期徒刑,往往也只是暂停代表职务,直接被罢免代表职务的个案,基本上不会出现。

    建议与对策

    (一)建立机制,密切代表联系群众

    人大制度之所以能在人民群众中落地生根,靠的就是代表真正深入基层,走近群众,了解基层的真实情况。然而,《代表法》并没有具体规定代表如何与人民群众保持联系,只是笼统的规定“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务”,难以操作。目前,部分地方人大机关做了一些大胆的探索和尝试,形成了规范和制度,取得了良好的社会效果,值得推广和借鉴。如广州市第十四届人大常委会第二十八次主任会议通过的《人大代表进社区工作办法》(2013年7月1日起实施),具体规范了代表进社区联系群众的原则、组织结构、代表进社区的内容、方式以及对选民和群众反映的意见、建议处理的途径。

    (二)大力引导,加强选民监督意识

    切实加强对《监督法》以及新修订的《选举法》、《代表法》的宣传工作,消除选民与代表仅仅是选举与被选举的错误观念,让他们清楚认识到代表与选民是代表与被代表、被监督与监督的关系,认识到只有行使好对代表的监督权,才能保证体现自己意志、维护自己利益。同时,建立选民对代表的监督制约机制,使双方的利益和意志能得到共同体现,从而唤起选民的主人翁意识,增强其权力意识和责任意识。

    (三)健全机制,加强代表责任意识

    代表作为国家最高权力机关的组成人员,在享有代表特权的同时,更应带头履行义务、接受监督。因此,建立健全代表履职监督机制势在必行。近年来,部分地区在实践中逐步建立起来的代表履职档案制度和开展代表承诺、述职、评议活动机制,在激励代表履职、加强代表监督、强化代表履职服务保障等方面发挥了良好的作用,值得学习和借鉴。其中,广州建立的代表履职档案制度,即对代表出席会议、审议发言、参加视察、小组活动、联系选民及参加人大常委会安排的其他活动等情况定期汇总,年终向人大代表通报,并通过网站、公报等方式向原选区选民或者原选举单位进行反馈、通报。重庆市南岸区人大常委会制定出台的《人大代表履职“承诺、述职、评议”暂行办法》,明确了人大代表在任期内就执行代表职务和履行代表义务等向选民作出公开履职承诺,并就履职践诺等情况向选民作述职汇报,接受选民的评议和测评。以上制度和机制,强化了代表意识,增强代表依法履职、对民负责、为民服务的责任感。

    (四)完善制度,健全代表罢免机制。

    1、关于罢免案的提出主体。按照现有的规定,提出代表候选人的主体包括政党、人民团体、选民和代表,而罢免案的提出主体却只有选民和代表,未涉及政党和人民团体,这显然需要在法律上进一步加以明确和完善。

    2、关于罢免案的提出理由。《代表法》、《选举法》没有具体规定罢免的条件、罢免的范围,也没有具体规定什么情况可以成为罢免理由,因此在实践中,难以操作。正如前文所述,出现罢免个案的几率很少,基本不会出现。因此,应进一步完善《代表法》中有关罢免的条款,明确罢免的条件和范围,使这一监督代表履职的利器真正发挥作用。同时,笔者认为,与代表行使公权遵循“法无授权即禁止”的原则不同,选民行使的是私权,遵循的是“法无禁止都可为”的原则。因此,在目前法律没有明确规定罢免理由的具体情形的情况下,对于那些不作为、不履职、违纪违法,甚至犯罪的人大代表,有权提出罢免案的选民完全可以根据自己的判断依法启动罢免程序。一旦出现这样的个案,对代表将起到极大的警示和监督作用。

    (作者:陈明亮,工作单位:新会区人大常委会办公室,职务:副主任)

农村人大代表选举中的各利益群体

思想诉求的分析

杨明春

    摘 要:随着改革开放的深入发展,农村分化出不同的利益群体。不同的利益群体在农村选举中有相应的不同利益诉求,这些思想诉求有差异,但在总体上中国特色社会主义理论是他们的思想基础和理论统领。本文试图运用马克思主义基本原理对之进行一定的剖析。

    关键词:利益群体 思想诉求 农村选举 中国特色主会主义理论

    随着改革开放的深入推进,社会主义市场经济体系的不断完善,农村经济活力强劲,规模不断扩张,新的增长点此消彼长,相应广大农民就业较改革开放之初更加多元化,农村利益群体不断分化,不断重新组合,农民被社会划分为若干利益群体,极少数农民成为极富裕的私营企业主,少数农民成为富裕的独立经营者,绝大多数农民成为依靠劳动致富的较为富裕者,较改革开放前明显富裕,但也有极少数农民或因病,或因家庭劳动力少,或因文化素质低等,成为农村贫困者,农村社会结构发生了巨大的变化。

    马克思主义认为,社会存在决定社会意识,人在其现实性上是社会关系的总和,人们在经济关系,特别是在物质生产关系中占有什么样的物质生产资料,占有的多少不同,以及在社会中处于什么样地位,就相应有什么样的思想。由于农民分为若干不同利益群体,各利益群体的思想相应存在着差异,在农村选举中,都欲有人大代表代表自己的群体利益。在农村中,极富裕的私营企业主群体有最高的社会地位,占有最多的社会资源,在我国实行社会主义制度的情况下,在建设中国特色社会主义的条件下,在社会主义法制约束下,他们没有可能与国际垄断资产阶级相勾结而成为新生的资产阶级,同时他们是靠党的中国特色社会主义政策致富的,他们中的多数人,特别是靠合法经营致富者,他们拥护党,拥护中国特色社会主义,在农村选举中,他们会依法选举,甚至会影响、带动周围乡亲依法公正选举正直、有影响的致富能手做人大代表。富裕的独立经营者群体,少量请帮工,甚至不请帮工而实行家庭作坊式的经营,多数从事服务行业,如自己做老板开饭馆、理发店、零售商店以及从事建筑、装修等行业,这部份人中渴求扩大产业规模,欲成为极富裕的私营企业主,但由于他们中的多数人没有雄厚的资金,没有现代技术,没有丰厚的社会资源,也没有现代管理知识,他们的愿望难以实现,能保持目前的收入及社会地位,已经是最好结果。因此,他们绝大多数人只有跟着党走,依靠中国特色社会主义,才能过上富裕的生活。在农村选举中,他们中的多数人能忠实遵守选举法,依法选举市场意识强、办事公道民主的选民做人大代表。较富裕的依靠劳动致富者群体,这部份占农村人口的绝大多数,他们亦工亦农,农闲时,在建筑工地,矿产工地,制造企业,以及服务行业等处打工,农忙时,他们中的部份人又回到农村忙于农活,他们是建设中国特色社会主义的主力军,为祖国建设贡献出全部智慧和劳动,与此同时,他们的收入也有所增加,生活日益宽裕起来,他们有智慧有能力,充满着活力,有远大的历史发展前途,社会主义是他们唯一的选择,中国特色社会主义是他们幸福的家园,他们最坚定地跟党走,最坚决地拥护社会主义制度和中国特色社会主义理论,最坚决地走中国特色社会主义道路。在农村选举中,他们最忠实地遵纪守法,他们中的绝大多数会坚决反对违法选举行为,会依法选举出最大公无私地、全心全意地为人民谋幸福的选民做人大代表。农村贫困者群体,他们因病或因缺乏劳力等客观原因暂处贫困状态,但有社会主义生产资料公有制以及农村集体经济所有制作保证,有党的领导、社会主义制度以及中国特色社会主义作保障,他们的生活有保障,并且有可能逐步脱贫进而达到小康水平,他们对党、社会主义制度、中国特色社会主义感情极深,在农村选举时,他们中绝大多数也会选举有理想、有道德、有文化、守纪律、有中国特色社会主义觉悟的选民做人大代表。

    当然,中国特色社会主义农村并不是在真空中建设的,两千多年的封建残余势力及其意识形态在农村还有一定的势力,随着我国打开国门,实行改革开放政策,西方资产阶级意识形态甚至其殖民文化也以种种方式渗透到我国农村的各个角落,企图占领农村思想领域。就这样,在我国农村,拜金主义、无政府主义、极端个人主义思想有所漫延,封建宗族意识依附资产阶级思想仍然在一定范围内顽固存在,这些腐朽的剥削阶级思想对农村各利益群体产生不同程度的影响,农村选举中,其主要表现在以下几方面:首先,个别极富裕的私营企业主,特别是靠不法手段致富的,选举时,用金钱收买选民,而与此同时,部份村民由于受封建意识以及资产阶级思想影响,社会主义民主意识不强,往往接受贿赂,使得贿选时有得逞,这种行为对农村选举的干扰最大。其次,一些村民,包括极富裕的私营企业主,独立经营者,依靠劳动致富者,贫困者都有,由于受封建意识影响,利用宗族势力影响选举,联络、鼓动选举本姓氏宗族村民担任人大代表,使选出来的人大代表往往不能很好地代表民意,这种行为对农村选举的干扰较大。再次,部份农民还存在一定程度的小农意识,自私自利习气也一时难以改掉,他们目光短浅,往往不愿选举出有远大前途、能代表各利益群体利益的村民做人大代表,这种行为在今后较长的一段时间里还会顽固存在。还有,由于受无政府主义、极端个人主义思潮影响,一些选民往往选举对自己私利有利的选民做人大代表,而不管其是否愿意且能够在党和政府的统一领导下,积极为广大选民服务,是否坚持走中国特色社会主义道路。再有,一些村民,特别是贫困者,由于经济收入、社会地位、文化素质都较低,民主意识相对薄弱,往往认为自己不可能当选,要么不愿参加选举,放弃选举权,要么接受贿赂,出卖选举权,而按照贿赂者的意图选举人大代表。最后,由于我国现在正处于并将长期处于社会主义初级阶段,经济发展是经济全球化大环境中进行的,社会意识形态也必将长期被西方资产阶级包围,西方资产阶级意识形态甚至其殖民主义思想花样翻新地渗透我国,我国农村也不例外地受到影响,致使某些农村地区的部份村民,总觉得一切都是西方的好,民族意识、国家意识不强,头脑中独立自主地认识世界,改造世界的意识,以及追求真理的意识薄弱,以至于心灵中崇尚文化、崇尚英雄的感情踪影难觅,可想而知,这部份村民不可能也不会自觉地选举独立自主、艰苦奋斗献身家乡建设事业的选民为人大代表。

    综上所述,目前我国农村社会出现了极富裕的私营企业主、富裕的独立经营者、较富裕的依靠劳动致富者、贫困者等不同利益群体,不同利益群体有不同的选举诉求。加上,因人类思想运动有其相对独立性,旧的封建意识残余、西方资产阶级思想还时刻侵蚀农村,使农村选举思想诉求复杂化,所有这些都需要一种思想也即中国特色社会主义理论统领广大农村,才能使农村选举顺利进行,才能使广大农民群众真正享有民主权利。另一方面,由于我国农村生产资料所有制是社会主义集体所有制,有社会主义制度作保障,有中国特色社会主义路线指引,有党的正确领导,农村不会出现两极分化,资产阶级、封建阶级等剥削阶级思想占领思想领域的经济基础、阶级基础、社会基础完全丧失,广大农民群众,特别是依靠劳动致富者群体,心向党,心向社会主义,拥护党的领导,拥护中国特色社会主义理论和路线,拥护改革开放有其深刻的阶级原因、社会原因、历史原因和坚实的群众基础。少数落后群众,他们的思想基础仍然是中国特色社会主义的,经过教育,他们会自觉遵守选举法,按照社会主义民主与法制的要求依法参与选举。即使选举中的徇私舞弊者,因中国特色社会主义理论是深刻反映社会发展规律的真理,具有强大的感召力,教育引导得好,他们也会赞同中国特色社会主义理论和路线,使自己的选举思想诉求符合选举法规定。我们应该清醒地看到,这是矛盾的主要方面。因此,用中国特色社会主义理论教育农民,统领农村思想领域,指导农村选举,显得十分必要,十分迫切,这也是人民的期盼,历史的必然选择。

    (新会区人大教科文卫工委副主任)

浅谈如何充分发挥代表主体作用

黄 静

    人大代表是人民代表大会的主体,是国家权力机关的组成人员,代表人民行使管理国家的权力。充分发挥人大代表主体作用是坚持、完善和发展人民代表大会制度的坚实基础,也直接关系到人大工作的成效。下面结合我市的工作实践,就如何充分发挥人大代表主体作用谈几点粗浅的认识。

    一、加强宣传引导,营造代表履职氛围。作为地方人大及其常委会,要依托各种新闻媒体深入宣传人民代表大会制度,宣传人大代表参与国家事务管理、密切联系群众、反映群众呼声、为民办实事的先进事迹,宣传“一府两院”自觉接受人大监督,努力改进工作,坚持依法行政、公正司法的典型事例,提高社会对人大代表地位、权利、义务和作用的认识,提高人大及代表工作的影响力,为代表履职营造良好的社会氛围,增强人大代表的光荣感和依法行使权利、履行职责的自觉性、积极性和主动性。

    二、强化学习培训,增强代表履职能力。俗语说:打铁还需自身硬。代表履职能力的高低,直接关系到人大职能的履行和作用的发挥,也关系到人民代表大会及其常委会的权威和形象。地方人大和常委会应有组织、有计划、有目的地对代表开展业务培训,认真组织学习人民代表大会制度、党的理论、国家政策、法律法规及代表工作相关业务知识。要根据不同行业、不同层次代表的工作需要,有针对性地安排培训内容,努力提高培训效果。要及时向代表通报有关工作情况,拓宽代表的知识视野,促进代表知情知政。代表也应重视自我学习以及自身整体素质的提升,加强对法律、经济、文化等相关知识的学习,不断拓宽知识面,增强对社会热点难点问题的分析能力,提升议事水平,为依法履行职务打下坚实的基础。

    三、建立保障机制,构筑代表履职平台。建立完善各项保障机制,为代表履行职权构筑平台,是充分发挥代表作用的重要保证。一是建立“双联”制度。建立常委会组成人员走访联系代表、代表联系选民群众的“双联系”工作制度,为代表多接地气,了解群众的要求和愿望,表达落实民意创造条件。如,我市多年来一直坚持开展组成人员走访代表和代表走访选民活动,并依托市综合党代表工作室开展组成人员接访代表活动,使代表和群众实现了“无缝对接”,联出了民情,联出了民意,联出了民心,取得很好的效果。二是建立代表参加常委会活动制度。建立各级人大代表列席人大常委会会议和参与常委会组织的专题视察、调研、执法检查、评议等活动的制度,提高代表对常委会工作的参与度,使民意的表达更直接、更真实、更充分。三是建立人大代表联络室。人大代表具有双向联系的属性,设立代表联络室畅通了代表与群众之间固定、经常、互动式的沟通。我市从去年起在各镇(街)设立人大代表联络室,它在收集民意、反映民情、集中民智及受理诉求等方面发挥了很大的作用,缓解了代表履行职责与本职工作、代表与选民联系不便的矛盾,推动代表心往下沉、眼往下看、人往下走、情往下系,促进了代表与群众充分交流、沟通和融合。目前,代表联络室已成为各级人大代表联系群众、人民群众反映问题和建议的重要途径。四是建立服务代表履职网络平台。十八届三中全会通过的决定指出,要通过网络平台等形式密切代表同人民群众联系。新时期的人大代表履职,要充分利用信息时代的便捷性,运用新兴媒体服务代表履职,逐步实现履职渠道信息化。我市去年建立了代表履职网络交流平台,通过网络交流平台进一步密切了代表之间以及代表与人民群众的联系,进一步畅通了社情民意表达渠道,为代表依法履职、开展活动提供了新的保障。五是改善代表履职条件。把代表的活动经费、培训经费等依法纳入地方财政预算,设立活动经费专户管理,规定代表活动经费标准等,为代表活动提供切实的经济保障。代表所在单位、部门对代表出席大会、参加人大常委会组织的活动 、参加闭会期间代表活动等依法给予时间保障。

    四、丰富活动载体,提高代表活动实效。代表在闭会期间开展活动,是代表履行职务的一个重要方面,也是充分发挥代表作用的有效途径。地方人大及其常委会要积极探索闭会期间代表活动的新途径、新形式,不断改进代表视察、专题调研的方式方法,丰富代表活动载体,增强代表活动的实效。一是开展形式多样的代表小组活动。采取学习、跟踪代表建议、走访群众、调研视察等多种形式开展代表小组活动,通过形式多样的小组活动,密切代表与人民群众的联系,加大代表监督工作力度,增强代表履职能力。如我市通过积极开展代表层级联动活动,辖区内的五级人大代表根据区域划分,积极参加市、镇人大代表活动和会议。通过代表联动活动,2015年我市共收集整理代表建议50多条,有力地推动了我市相关事业的发展。同时,常委会还适时召开各级代表活动小组组长会议、代表座谈会等,让代表互相传递社情民意,交流履职经验,拓展工作思路,加强了代表之间的沟通和学习,为代表充分发挥主体作用创造了条件。二是开展人大代表约见国家机关负责人活动。人大代表约见国家机关负责人是贯彻落实代表法的具体行动,既增加了人大代表反映民情的渠道,同时也进一步增强了人大监督工作的实效。如我市人大常委会从2014年起分别围绕“创文四大民心工程”和“全域旅游”组织人大代表约见市长活动,有效推动了“创文四大民心工程”和我市全域旅游的发展,在代表和社会中引起积极的反响,充分发挥了代表监督、建言献策的作用,以及提高了代表的社会影响力。三是与时俱进创新活动载体。只有不断创新活动载体,才能进一步增强代表活力,充分发挥代表的主体作用。如,2014年江门市人大创新在江门地区组织全市各级人大代表开展“提出一条促发展改革的好建议、引进一个好项目、推广一项新技术、反映一个群众‘四最’问题、推动一件改善民生的实事”的“五个一”工程活动,有力促进了全市改革发展和民生改善,充分发挥了人大代表在各行各业中的模范带动作用。又如,我市人大常委会自2014年起组织开展代表义工服务活动,将代表活动、义工活动和收集社情民意有机结合,得到社会的认可和高度评价。

    五、强化建议督办,提升代表履职效能。认真办理代表议案和意见建议是支持代表依法履职,充分发挥代表作用的关键环节。一是要建立健全代表议案、意见建议交办、办理、督办等的相关规定,将办理工作列入领导述职评议内容等,从制度上规范和保障代表议案和意见建议得到认真办理。如我市将代表议案和意见建议办理工作情况纳入市行风建设考核考评,建立代表建议测评、代表与承办部门“面对面”、办理工作“回头看”等制度,代表对承办单位办理工作进行直接监督,推动了承办单位认真办理,有效解决了“重答复、轻办理”的现象,提高建议意见落实率、解决率和满意率,收到了很好的效果。二是要“挂帅”督办,确保议案和意见建议办理重视到位。选取综合性强、涉及面广、关系广大人民群众切身利益的代表建议作为重点督办件,由党政领导和人大常委会领导带头督办。三是要建立健全人大常委会听取办理报告制度。定期听取政府关于代表意见建议办理情况汇报,并就落实好代表意见建议提出具体要求。四是要建立健全办理工作奖励制度。对在办理代表意见建议工作中,领导重视、措施有力、效果明显、代表和群众满意的先进单位,应给予表彰,进一步调动承办单位的积极性。

    六、健全考评机制,实现代表严进严出。在进口上要实行“准入制”。对人大代表的入口要严格把关,从推荐、酝酿、选举等各个环节要进行深入考察了解,积极从选民中选举出优秀的候选人,真正把政治觉悟高,有一定参政议政能力,乐于且善于为民服务的人选为人大代表。在出口上打破“终届制”。建立代表履职目标管理考核制度,通过定期开展代表评议、代表述职等形式,加强对代表履职情况的考核,对“荣誉代表”、“无言代表”、“无字代表”和纯粹的“会议代表”等不合格的代表,要畅通出口,打破人大代表任期“终届制”,实行能上能下、能进能出的动态管理制度,进一步激发代表活力。

    

    (工作单位:台山市人大常委会办公室 职务:办公室副主任)

县乡人大换届选举面临的新情况

和解决问题的设想

蓝宇琪

    县乡人大换届选举面临的情况

    一、在选民登记过程中出现的情况

    选民登记是国家对选民资格在法律上的确认,实质是对公民是否具有选举权和被选举权的确认,是县乡人大代表换届选举中不可缺少的重要环节。

    (一)人户分离问题突出。随着经济的快速发展,农村外出务工人员越来越多,而台山市又是著名的侨乡,很多居民已经出国了,但没有注销户口,造成空挂户较多。如端芬、广海、斗山、冲蒌等镇,出国的人数比较多,户口在农村但人没在农村住的情况较为突出;另外,还有一些镇的村民举家迁往城镇、外省,大多数人的户口没迁移,流动性大,难以联系。在投票选举时,容易出现参加投票的选民未过半的现象,给选民登记、选区划分、选举投票都带来一定的难度。

    (二)容易出现选民漏登或重登。由于人员的外流不断增加,选举工作人员人手不足,且业务不熟悉,与在工作单位或现居住地参加选举的人员,没有及时互通信息,再加上选民主动进行选民登记意识较差,给选民登记、组织选举工作都带来不少困难,容易出现在户口所在地和工作所在地同时都有选民证的重登情况。

    二、流动人口的选举权和被选举权得不到保障

    随着市场经济的不断发展,跨区域的人口流动日益频繁,以农民工为主体的流动人口的数量越来越大。但一直以来,乡镇开展选举工作时认为工业园区的选民登记工作量大,没有动员和组织流动人口参选,按原则上动员工人在户籍所在地参加选举,致使一些大的工业园区、工厂的职工没有在工作单位参加选举,选举日时又无法回乡参加选举,有些优秀的人才无法推荐为代表候选人,因此挫伤了一些选民的参选积极性。

    三、选民参选热情不足

    农村常住人口多数是老人、小孩,外出务工、经商人员往往只忙着工作、子女教育等,对行使选举权利关心不够,大部分不愿意回到农村参选。有的地方经常出现大村(姓)吃小村(姓)的情况,还有一些地方选举干部工作简单,不尊重选民的民主权利,变相“指选”、“派选”情况,部分选民和干部对人大换届选举工作认识不够深入,认为现在的选举不过是走过场,选谁当代表也无所谓,更有甚者认为当选人大代表不过是一种“政治荣誉”或“政治资本”,产生厌选情绪。

    四、选区划分不科学

    选区是以一定数量的人口为基础,依法按实际划分的区域,是选民参加选举活动和当选人大代表联系选民的基本单位,也是直接选举中的基层单位,起着组织选民和联系代表的作用。选区划分是否科学合力,不但关系到能否恰当地分配代表名额、代表构成比例是否合理、选民能否行驶好自己的选举权利和依法选出满意的人大代表,而且还关系到是否有利于加强人大代表与选民的联系,是否有利于选民实施监督、罢免人大的权利。由于《选举法》和代表结构的改变,有的乡镇上届划分的选区过大或过细,划分不科学,导致选举时工作量太大或选出的代表结构不平衡。

    五、对于代表结构的界定模糊

    对于代表结构的界定,在实际操作中一直以来都是比较难以把握。一些党政干部、企业负责人挤占工人、知识分子名额,农民代表名额全部分配给村委会干部。随着工业化、城镇化进程加快,社会分工越来越细,新群体、新行业不断涌现,一些代表类别已与当今社会不相适应,所以难以确保代表候选人身份认定准确。

    六、难以核实代表身份

    对于代表候选人是否拥有国(境)外永久居留权或长期居留许可的核实工作难以把握。虽然在推荐代表候选人时,要求该候选人如实申报,但如何进一逐一核实是一个庞大的工程。台山市县、乡两级人大代表在确定正式候选人按最少的差额比例是两千人左右,根据法律规定,确定正式候选人到选举时只有几天时间,是否每个代表候选人都要审核,如何快速准确核实,这是一个新问题。

    七、换届选举工作人员业务不熟悉

    近年来,乡镇人大干部由于变换频繁,很多干部没有经历过换届选举,对人大换届选举工作程序不熟悉,对相关法律法规知之不多,在具体业务操作上有困难,加上原来有经验的人大工作人员也大多退休了,缺乏业务指导。另外一方面,负责选举工作的人手不足,两级人大同时换届选举时间紧、压力大、任务重,容易导致选举工作开展存在一些质量问题。

    解决问题的设想

    一、周密计划、认真准备、精心组织,是搞好县乡人大换届选举的基础。乡镇人大要及早在本镇区域内进行调研,发动驻村干部对本镇的人口和人员分布进行全面摸底,弄清选民的底数,物色密切联系人民群众、廉洁自律、主动作为、敢于发言、为民办事的优秀代表候选人。

    二、依法科学、合理地划分选区,是确保选举工作的顺利进行的基础性环节。按照“每一代表所代表的城乡人口数相同”的原则,结合人口和代表结构的分布进行科学划分选区,选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位进行划分,尽量避免选区过大或过细。同时,市镇同步换届,大选区套小选区,便于开展选举工作。

    三、对乡镇的工业园区和开发区,要划入选区,发动区内企业中层以上员工参加工作所在地选举,并推荐参政能力强、公道正派、勤勉尽责的优秀工人、知识分子为代表候选人,同时主动联系流动人口户籍所在地,确认其选民资格。

    四、集中宣传换届选举的重要意义,充分利用电视、网络、横幅、标语、印发宣传资料等多种方式宣传人民代表大会制度和宪法、选举法等相关法律法规,提高广大干部和人民群众的选举意识,切实增强广大人民群众的主人翁责任感激发选民参选的政治热情。认真组织好选民投票,依法做好委托投票的登记和流动票箱监管,使选举代表一定要达到“两个过半”,即一是选区全体选民的过半数参加投票,选举才有效;二是代表候选人要获得参加选举的选民过半数选票,才可以当选。同时,要注重在选举的不同阶段,有针对性地进行宣传,保障选民的知情权,真正把宣传发动、教育引导贯穿于选举的全过程,树立正确的舆论导向,端正选民参选态度,为换届选举营造良好的社会氛围。

    五、协助组织部门做好代表候选人的身份核实。要根据换届选举的有关要求,对代表候选人的身份进行把关,把好代表入口的政治关、素质关和结构关,坚决防治有涉黑涉恶等涉嫌违法行为的人或品行恶劣的人被推荐为代表候选人,要对代表候选人的情况进行深入了解、认真核实,同时确保代表结构进一步优化。

    六、加强组织领导,确保换届选举顺利完成。(一)换届选举工作工作量大,时间紧,县、镇两级一定要配强、配足选举委员会办公室的人员,并专职工作到换届完成为止;(二)换届选举过程中,要进行多样化的培训,并不断总结、分析选举过程中发生的新情况,依法依规解决存在问题。培训形式和方法,可采取学习法律法规原文,有关选举工作的文件,结合当地情况进行集中培训、分阶段专题培训、以会代训等形式进行;(三)邀请退休的经验丰富、业务熟悉,责任心强的人大老干部担任选举工作领导小组成员,经常深入基层,调查研究,总结推广经验,发现问题及时解决。

    (工作单位:台山市人大办公室 职务:办公室综合股副股长)

新形势下人大代表履职监督机制探究

黄秀雅

    摘要:人大代表是人民代表大会的主体,是人民代表大会制度的人格体现,作为基层群众与政府沟通的桥梁,人大代表与人民群众联系最为密切,最能听到人民的呼声,人大代表通过民情反映,集思广益,一方面能及时发现和协调处理存在的社会矛盾,另一方面为社会主义现代化建设出谋划策,对于促进社会主义和谐发展、维护好广大人民群众的权利和利益具有重要作用。新形势下,如何保障和监督人大代表更好地履行代表职责,是充分发挥人大代表主体作用的必然要求。本文从人大代表履职监督的角度出发,探究如何进一步发挥人大代表的主体作用,加快完善人民代表大会制度。

    关键词:人大代表 履职监督 主体作用 述职评议

    人民代表大会制度是中国人民当家作主的根本政治制度。随着我国政治体制改革的深入发展,社会主义民主政治不断健全,人民代表大会制度也在进一步完善中,人大代表履职在国家政治生活中发挥的作用越来越重要。但不可否认的是,新形势下基层人大代表履职还存在许多与社会发展不相协调的问题,一定程度上影响和制约了人大代表履行职责的积极性和履职能力的提高。人大代表的履职情况如何,直接关系到人民权利的行使和利益的保障,关系到人民代表大会制度作用的发挥。如何建立健全人大代表履职监督机制,提高人大代表履职的实效性,是一个不可回避的、值得重视的课题。

    人大代表的主体地位和作用

    (一)人大代表的职务特性及内涵

    人大代表是具有职权与责任的一项职务。从我国《宪法》第71条至第78条的规定可以发现,宪法对我国人大代表的相关权利与义务作了详细的规定,因而作为人大代表,不仅享有代表的“荣誉称号”或者“资格”,更要承担一定的职务内容,履行相应的代表职责。我国人大代表的职权主要规定在宪法、代表法、选举法、以及人大组织法等法律文件中。在人民代表大会会议期间,人大代表有出席本级人民代表大会会议权、提议案权、审议权、询问权、选举权、罢免权、质询权、提出组织特定问题调查委员会权、提出建议批评意见权、表决权等职权。在闭会期间,人大代表有列席本级人民代表大会常务委员会有关会议及参加视察等权利。由此看来,人大代表的职权是相当严格和宽泛的,在程序规定上也很具体。如果这些法定职权能够得到有效行使,人大代表和人民代表大会的作用将得以进一步优化。

    (二)人大代表与选民的联系维度

    人大代表由选民选举产生,应对选民负责。人大代表只有成为名符其实的人民群众的利益代言人,才能真正实现人民当家做主。人大代表与选民联系维度体现在三个方面:一是集中民意。每年在人民代表大会开会之前,人大代表通过视察和调查、检查活动,深入群众广泛听取、征集人民群众的意见、要求和批评、建议,并进行分析归纳,为履行职责做好充分的准备。在闭会期间,人大代表通过走访、接待选民、视察、调查等会外活动,与人民群众保持密切联系,将群众关心的问题及时反映到有关工作部门。二是参与决策。人大代表集中民意的目的就是为了参与国家权力机关的各项决策活动,从而实现人民对国家和社会的管理,主要表现在参与各项立法活动和参与各类重大事项的决定,如审议各种议案,审议“一府两院”的工作报告,审查国家计划和国家预算,选举、罢免、任免国家机构的组成人员等。三是监督实施。由人大代表组成的各级人民代表大会是国家的权力机关,它根据人民的意愿选举产生“一府两院”。人大代表行使选民赋予的权力,对“一府两院”的工作实施监督。

    (三)完善人大代表履职监督机制的现实意义

    人民代表大会制度是保证人民当家作主的权力体系设计。然而,在长期的人大制度建设中,我们往往只注重了代表的广泛性,一定程度上忽视了对人大代表履职的保障,对人大代表的监督更是重视不足,导致人大代表的履职过程泛化,人民群众的不同利益诉求难以有效表达,履职实际效果离人民的期望还有一定的差距。因此,建立健全人大代表履职监督机制具有重要的现实意义。加强对人大代表的履职监督,对督促代表自律、激发代表履职积极性以及提高代表履职水平,都有着积极的作用。

    人大代表履职监督的现状分析

    目前,随着人大代表大会制度不断完善,人大代表在人民群众中的认可度提升,各级人大代表参政议政的热情不断高涨,对我国充分发挥人民代表大会制度的优越性、促进社会发展做出了重要贡献。但因种种原因,还存在部分人大代表不能忠实地履行相关职责、不能积极为民办事的现象,主要表现为“不作为”和“滥作为”两大方面。

    如何解决代表“不作为”和“滥作为”问题?人大代表履职,应该由谁监督?虽然《代表法》规定,代表受原选区选民或者原选举单位的监督,选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。但这只是原则性的规定,选民或者选举单位如何实施监督,在监督的过程中以什么标准衡量代表履职的优劣,代表履职的优劣又作何区别对待,几乎没有明确的具体规定。即使有规定,其程序也相当复杂,如对人大代表进行罢免,须经一定数量的选民联名提出罢免案,被罢免的代表提出申辩意见,召开选民大会无记名投票等程序,而在人大代表只是不作为、并没有违反法律法规的情况下,难以达到需要被选民或者原选举单位罢免的程度。现状中,如何对人大代表的履职过程进行有效监督,是选民和社会比较关注的问题。

    建立健全人大代表履职监督机制的建议

    (一)加强监督的相关立法

    从目前的立法状况来看,各级法律、法规着重规定了各级人大代表的职权,组织方法以及人大代表的权利,但对于“谁来监督人大代表、如何监督人大代表”的问题,立法上仅有一些原则性、笼统性的规定,缺乏具体的条件和可操作程序。因此,要进一步加强代表工作立法,使法律对人大代表的不履行职责、超越权限履行职责、不正当履行职责等行为有明确的界定和惩处措施。通过立法,提高人大代表接受监督的意识和选民的监督意识,也是加强社会主义民主政治建设的一项重要内容。

    选民及原选举单位是监督代表的主体。但是,《选举法》规定直选代表受选民监督,没有规定由谁来组织选民监督,只能理解为由选民自发组织。从目前群众的民主意识和民主权利行为能力看,自发组织很难操作。《选举法》规定了县级以上的地方各级人大及其常委会有权监督自己选出的上一级人大代表,但《地方组织法》规定的地方各级人大及其常委会的职权,却不包括对人大代表的监督。因此,法律中必须明确规定由谁来监督人大代表及由谁来具体组织选民监督。根据人大常委会的性质和职责,应由人大常委会组织选民开展对人大代表的履职监督为妥。

    (二)规范代表履职评价标准

    对人大代表的履职情况开展监督,也是对人大代表的工作实施评价的过程,必须有客观、具体的标准。若仅凭选民的感觉进行评价,则有可能因种种非理性因素而扭曲对人大代表的监督。因此,应制定出选民和原选举单位评价监督人大代表工作的标准。建议参照公务员考核办法,将对人大代表的评价分为四个档次,即优秀、称职、基本称职、不称职。再根据《代表法》的有关规定,针对不同结构、不同类型的人大代表加以规范,制定量化评价标准,主要包括履行代表职责、执行代表职务的数量、质量、效益和贡献等内容,并逐步形成具有指导作用、评估作用和督促作用的综合评价机制。

    (三)落实监督的有效措施

    对人大代表履职过程进行监督,需要增加监督的形式和监督的程序。在社会发展的新形势下,落实对人大代表的履职监督可以从以下几方面着手:首先,可以实行人大代表公示制度。在人大代表所在选区建立人大代表公示专栏,公开人大代表的相关资料,方便选民联系、反映民意和进行监督。其次,建立人大代表任期目标。目标内容包括:提议案、建议和为选民办实事情况,开展个人持证视察、述职评议、倾听选民们意见的打算,学习法律法规以提高自己工作水平的计划等,真正做到工作有目标、履职有方向,同时也让选民和原选举单位对人大代表的履职过程能够“看得见、摸得着、监督得了”。最后,应建立健全人大代表述职评议制度。《代表法》规定“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”从一些地方的实践效果来看,开展人大代表述职评议活动,促进了人大代表作用的发挥,也密切了人大代表与选民的联系。定期述职活动可以采取走访选民述职、召开述职大会或述职座谈会等口头述职与书面述职并存的形式进行。选民听取述职报告后,可以就人大代表的述职发言进行询问,并对人大代表各方面的情况进行评议。

    总的来说,近年来,学术界对我国人民代表大会制度以及人大代表履职保障、履职监督的完善都做出了有益探索,也提出了很多建设性的意见。人大代表主体作用的充分发挥,不仅需要理论层面的指导,也需要具有可操作性的方案来付诸实践。如何理顺人民代表大会制度的运行机制,完善人大代表履职监督机制,保证人民当家作主的权利顺利实现,还需要进一步探索和尝试。

    参考文献:

    [1]杨琴.人大代表履职保障问题研究[D].西南政法大学,2014.

    [2]兰鑫.我国人大代表主体地位保障研究[D].安徽医科大学,2013.

    [3]孙浩.人大代表履职的保障与监督问题研究[D].中国海洋大学,2007.

    [4]于丽丽.监督人大代表:思想基础与操作性机制研究[D].华中师范大学,2008.

    [5]许茜.对人大代表履职的监督和制约存在的问题及对策分析[J].赤子(上中旬),2014,15:1.

    [6]段成钢.地方人大工作法理与实践解读之四-人大代表报告履职情况的实践创新与思考[J].人民之友,2015,No.33311:46-49.

    (作者系台山市人大常委会办公室科员)

关于开展县乡人大代表约见活动的思考

——以开平市人大代表约见市长活动为例

詹文字

    人大代表约见地方国家机关负责人,是法律赋予代表的一项职权。《代表法》第二十二条规定:“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表根据本级人民代表大会主席团的安排,对本级人民政府和有关单位的工作进行视察。代表按前款规定进行视察,可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。”近年来,开平市人大常委会积极探索开展人大代表约见市长活动,把这一活动作为改进代表工作、发挥代表主体作用,推动解决重大民生问题的重要抓手,为推进落实县乡人大代表的约见权积累了有益的实践经验。本文以开平市人大代表约见市长活动为例,对开展县乡人大代表约见活动进行探讨。

    开平市人大代表约见市长活动的

    主要做法

    从2012年开始,开平市人大常委会每年开展一次人大代表约见市长活动,从以下几方面进行了探索。

    (一)选题:紧盯热点。

    选好约见的主题是关系到约见活动能否取得成效的基础与前提。开平市人大常委会非常重视约见主题的选择。2012年~2015年的约见主题分别是:环境保护、车辆超限超载治理、城市管理、饮用水源水质保护。这些选题具有以下几个特点:一是注重精选性。选题少而精,每年只组织一次约见活动,每次活动只有一个主题。二是注重可行性。选择那些经过努力可以解决的问题,避免选题不切实际,好高骛远。三是注重必要性。选题均是从人大代表意见集中、群众关心、政府办理成效不明显的代表建议中筛选出来的,迫切需要通过开展人大代表约见市长活动,进一步引起市政府的重视并切实解决。

    (二)组织:周全缜密。

    约见主题确定之后,开平市人大常委会在充分征求有关方面意见的基础上,制定详细的工作方案,抓好以下四个环节。一是物色代表。由提出相关建议,或是相关领域的代表组成约见活动代表小组,并从中选出专业性和议政能力较强的代表作为约见活动的主要发言人。二是组织调研。开平市人大常委会在活动开展前1-2个月,就组织参加约见活动的代表,围绕约见主题,深入群众反映强烈的场所进行明察暗访、调查研究,拍摄大量照片,查阅有关数据和法律法规,并将调研成果制成PPT相关资料,用于约见活动。三是加强沟通。确定选题后,开平市人大常委会相关工作机构及时与市政府进行沟通,让市政府有充足的时间做好各方面准备。四是做好公开。邀请新闻媒体参加约见活动,增强约见活动的透明度,利用媒体的舆论监督作用,促使约见活动的双方都能高度重视。

    (三)督办:持续跟踪。

    开展人大代表约见市长活动仅是手段,督促改进、推进工作才是目的。因此,开平市人大常委会高度重视代表在约见活动中所提建议和意见的落实,积极督促相关部门认真加以解决。例如,2014年8月6日,围绕“巩固创文成果,提高城市管理水平”为主题开展人大代表约见市长活动后,又于2015年6月24日,组织部分组成人员和市人大代表,就市容市貌综合治理情况开展视察活动。在2015年以“进一步加强饮用水源水质保护工作”为主题开展人大代表约见市长活动时,要求市政府在2016年上半年将饮用水源水库污染源整治情况,向该市人大常委会作专项书面报告。常委会相关工作机构就大沙河水库和镇海水库周边养殖场拆迁等工作开展跟踪监督。

    开平市人大代表约见市长活动的

    实践意义

    由于开平市人大常委会的精心组织,人大代表和市政府主要领导的积极参与,人大代表约见市长活动取得了较好效果。

    一是发挥了人大代表的主体作用。在人大代表约见市长活动中,代表向市长面对面地反馈群众反映的意见建议,共同商讨、交流处理办法,促进群众反映的热点难点问题得到有效解决,较好地发挥了代表的主体作用,增强了代表为民“鼓与呼”的责任意识,进一步提升了代表履职的成就感,激发了代表履职的热情。

    二是推进了民主政治进程。约见活动为市长与人大代表之间搭建了“零距离”的沟通平台,有利于政府了解民意、听取民声、集中民智,认识到工作中存在的问题和不足,并通过落实代表建议,更好地为民解难事、办实事,从而树立自觉接受代表监督和勤政为民的良好形象。可以讲,开展人大代表约见市长活动是开平市民主政治建设的新起点,是民主政治建设中具有里程碑意义的事件。

    三是推动解决了一批民生热点难点问题。近年来,开平市人大常委会围绕人民群众最关心、最直接、最现实的热点难点问题,以约见活动为抓手,推动该市在环境保护、车辆超限超载治理、城市管理、饮用水源水质保护等方面取得较好效果。例如,在城市管理方面,为建立健全城市管理长效机制,开平市专门设立了城市综合管理局,作为市政府工作部门行使市容监督管理执法等职能,并开展了声势浩大的市容市貌综合治理行动,得到广大群众的肯定。在饮用水源水质保护方面,市政府编制了《大沙河水库水质保护规划》,印发了《开平市大沙河水库、镇海水库环境问题挂牌督办整治工作方案》和《开平市畜禽养殖禁养区、限养区划定规定》,切实加快库区养殖场的清拆补偿工作进度,加强库区巡查,打击非法捕鱼。2016年2月,开平市十五届人大六次会议审核通过的“十三五”规划提出,要把大沙河水库打造成为国家级湿地公园。

    四是彰显了人大监督的权威。《代表法》早就赋予了人大代表的约见权,只是在很多地方没有落实到位。而人大代表约见市长活动作为开平市人大常委会年度监督工作的“规定”动作,已经成为一块监督的“品牌”。落实人大代表的约见权,就是对人大代表监督权的深化、细化,是人大代表监督权利的回归。不仅有利于人大代表监督者角色与监督权力的彰显与强化,而且对依法治国方略的推进产生积极作用。

    开展县乡人大代表约见活动的

    几点思考

    《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》(中发〔2015〕18号文)(下称中央18号文)对加强县乡人大工作和建设,发挥代表主体作用提出了新的更高要求。开展县乡人大代表约见活动,是贯彻落实中央18号文精神和全面实施代表法的具体举措,有利于发挥代表主体作用,提高人大监督工作实效,促使国家机关自觉接受人民群众监督、不断改进工作,推进基层民主政治建设。

    第一,要加强约见制度建设。人大代表的约见权是代表的一项法定职权。目前,虽然全国各地出台不少有关约见活动的办法、意见,但多数是省、地级的,县级相对较少,就连已经探索开展多年的开平市人大常委会至今也还未出台相关制度。以往乡镇一级由于法律依据的缺乏,更是未有开展约见活动。激活县乡人大代表的约见权,需要县级人大常委会和乡镇人大主席团的作为。为此,首先要在制度上发力,对约见的范围、约见内容的审核、办理时限等进行具体的规定,并明确后续监督职责,为落实代表的约见权,发挥代表主体作用做出制度性安排。

    第二,要向乡镇推广约见活动。乡镇人民代表大会是最基层的地方国家权力机关。乡镇人大代表与群众的联系最密切,对群众的要求最了解,对乡镇事务也最有发言权。但是,长期以来乡镇人大由于缺乏法律依据,无法开展人大代表约见国家机关负责人活动。2015年8月29日新修正的《代表法》新增了乡镇人大代表约见有关国家机关负责人的规定。使乡镇人大代表开展约见活动有了“尚方宝剑”,开始名正言顺。因此,要及时将约见活动向乡镇人大推广,以此推进基层民主政治建设。

    第三,要精简约见主题。约见主题宜少不宜多,凡事多了就可能不重要了。何况“上面千条线下面一根针”,县乡政府的财力、物力、人力都有限。所以,凡是能够通过提出书面“建议、批评和意见”或其它间接方式达到预期目的的,就没必要通过约见;只有在书面的“建议、批评和意见”办理效果不好,而确实很重要,是经济社会发展的重要问题,人民群众反映强烈的热点、难点问题,经过努力也是可以解决的情形下,才组织开展约见活动。这样,县乡政府才有足够的财力、物力、人力去解决约见活动中代表提出的建议和意见。对于一些部门正在努力落实,即将得到解决的问题,或者是因政府财力等各方面客观原因暂时确实难以解决的问题,就不必再将其列入议题之中。

    第四,要坚持被约见国家机关主要负责人本人参加约见活动。对于被约见国家机关负责人如何“应约”,由于《代表法》有“委托”的规定,目前各地出台的约见活动制度也普遍沿用了这一规定。毋庸讳言,一名市长在约见活动上的表态被执行的力度会远强于一名副市长的,一名镇长表态的执行力也会强于一名副镇长的。在强调约见活动少而精的情况下,应由国家机关主要负责人参加活动。如果国家机关主要负责人确实因特殊情况无法参加,也可以将约见活动改期。

    第五,要备好约见的“课”。没有调查就没有发言权。确定约见选题后,县级人大常委会相关工作机构或乡镇人大主席团要精心制定调研方案,组织人大代表通过明察暗访、专题调研、走访座谈等方式,深入开展约见前的调查研究,全面掌握存在问题、拟提建议意见以及相关法律法规和政策依据,做到有备而去。人大代表对约见活动的充分准备,有助于获得被约见国家机关负责人的尊重,有助于增强约见活动的实效。

    第六,要抓好约见后的跟踪督办。约见是形式,但不可搞形式、图热闹、耍“花架子”,而要在出成效上下功夫,切实解决实际问题,有效推动工作。因而,约见活动不能仅止于“见”,约见结束并不意味着解决问题的结束,还要跟进后续工作,确保善始善终、善做善成。县级人大常委会相关工作机构或乡镇人大主席团要根据落实进展情况,安排人大代表在适当的时间开展跟踪视察活动,也可要求被约见国家机关定期报告办理工作,确保约见事项真正落实到位,维护好约见的严肃性,切实提高人大监督的实效性。

    (作者:开平市人大常委会研究室主任)

县乡人大代表履职存在问题和建议

张雁红

    人大代表由人民选举产生,代表人民的利益和意志,管理国家和社会事务,行使国家权力,决定国家大事。人大代表的履职状况对人大制度在实际运行中的成效、人大及其常委会职能作用的发挥,具有至关重要的影响。县乡人大代表是通过直接选举产生的,作为国家基层权力机关组成人员,在推进地方经济社会发展中,更应率先垂范,依法履行职责,积极参政议政,踊跃建言献策。多年来,各地人大积极探索实践,代表工作不断改进和加强,代表作用逐步得到重视和发挥。但是,在实际工作中,县乡代表履行职务的情况与社会主义民主政治发展需要和人民群众的期望还有一定差距,不仅影响了县乡人大的权威性和人大代表的代表性,还会导致国家权力机关职能的弱化。

    县乡人大代表履职存在的主要问题

    目前,县乡人大代表尽管涌现了一批综合素质高、责任感强、履职成效好的“明星代表”,但从整体上看,履职状况不佳仍然十分普遍,可概括为“四不现象”:一是不想履职,只是把人大代表职务当作荣誉光环甚至护身符,对履行代表职责漠不关心;二是不会履职,自身素质不能适应代表履职需要,执行职务能力差;三是不能履职,由于本职工作繁忙,对代表职务无暇顾及;四是不敢履职,因怕得罪人而顾虑重重,执行职务时缩手缩脚,不敢真实反映群众的愿望和要求。在县乡代表群体中,这样的代表并不在少数,致使代表执行职务的客观效果与代表法定的职责要求相差甚远,主要表现在:

    1、基本素质不高,履职“底气”不足。县乡人大代表大部分来自工人、农民阶层,文化水平偏低,法律知识欠缺,社会阅历不丰,议政能力不强,加之任职后学习培训不够,因而审议发言时东拉西扯,无的放矢,人云亦云,只说好话,甚至干脆不开口,缺乏独到见解和理性分析。有的出席人代会,就是“见面拉拉手,会上拍拍手,表决举举手,散会挥挥手”,代表身份的存在形同虚设。

    2、缺乏责任感和使命感,履职意识不强。有的代表把当人大代表仅仅看成是一种地位和荣誉,没意识到所担负的责任和应履行的义务。因此,把参加人代会和代表活动看作是“例行公事”;不注意联系选民,不及时反映民意;议案和建议由地方人大工作人员拟写,代表只在上面签签名;一届到头一次言不发,一条建议不提;甚至以工作忙为由,不参加或很少参加代表活动。由于名额分配的考虑,一些并无参政意愿和参政技能的人员被“组织安排”为人大代表,他们往往把代表职务当作组织安排的兼职,缺乏履职主动性。

    3、囿于解决“私事”,忽视全局大事。代表对为民办实事是很热心的,但由于工作和生活范围的局限,往往把代表的职责理解为就是这一层面的工作。他们对事关全县乡的重大问题知之不多,对人民群众普遍关心的热点难点问题了解不深,从而在提议案建议和审议发言时,往往局限于本村(社区)、本单位的事务和利益上,不能怀全局、抓重点、议大事,带有个人的“私事”色彩和情绪。

    4、忙于本职工作,疏于代表职务。人大代表都是兼职的,有各自的本职工作,特别是相当一部分代表,有的担任着县乡领导干部和村(居)干部职务,有的是企业的精英骨干或一线工人,有的还与党代表职务相交叉。他们整天忙于应付繁重的日常事务,没有足够精力顾及代表工作,影响了代表作用的发挥。

    提高县乡人大代表履职实效的建议

    人大代表职能作用发挥得如何,直接关系到国家权力机关的权威和效能,关系到人民当家作主这一宪法规定的实现,关系到当地经济建设和各项事业的发展。如何进一步强化县乡人大代表的履职意识,提高代表履职的参与度,最大限度地发挥代表作用,笔者认为应当在以下几方面着手。

    1、注重代表素质,提高代表履职能力。新常态下,要充分发挥县乡人大职能作用,人大代表必须有熟悉法律政策之“才”,体察群众疾苦之“心”,廉洁奉公之“德”。努力提升人大代表综合素质,始终是县乡人大的一项基础性工作。一是要严把入口关,优化代表结构。从选代表开始就要把好关口,严格审核,确保选出觉悟高、素质高、参政议政能力强、示范带动能力强的代表,坚决将“带病代表”拒之门外。在提名推荐代表候选人时,注意推荐那些政治素质好、法律意识强、群众观念牢、议事水平高、道德品质优、健康状况良的人成为人大代表,增加法律、经济、文化、教育、科技等专业人才在代表中的比例,优化代表的职业和知识结构。二是要强化学习培训,提高代表“会干事”的本领。结合本地实际,以明确代表权利义务、熟悉履职程序、树立全局意识、提升撰写议案建议的水平等方面为重点,通过举办培训班、知识讲座、座谈会等形式,使代表掌握人大业务知识和法律知识,筑牢其履职的思想理论基础,促使代表会干事、能干事、干成事。特别是要重视抓好新任代表培训、人代会前培训、视察调研前学法、代表小组学习等,还要注重对代表的法制观念、全局观念、代表意识、为民意识、奉献精神等思想教育,提高代表对人大性质、地位和作用的认识,从而提高其执行代表职务的自觉性和主动性。

    2、加强服务引导,搭建代表履职平台。县乡人大要注重组织好人代会期间和闭会期间的代表活动,努力为代表执行职务拓宽渠道,创造条件,做好服务。人代会期间要正确引导代表大胆发言,认真听取审议工作报告,参与决定地方大事。闭会期间要结合新形势、新任务,对代表活动提出安排意见,因地制宜、精心组织代表开展形式多样的活动,县人大常委会要坚持邀请代表列席常委会会议和参加执法检查、专题调研、视察等活动。引导代表保持与群众的密切联系,依托人大代表联络室这个阵地,了解社情民意,反映选民心声。尊重代表权利,让代表履职有保障。及时向代表寄送人大和“一府两院”有关文件资料和刊物,通报本地区重要事项,确保知政保障;既要引导代表带头遵纪守法,又要防止代表的合法权益受到侵害,确保司法保障;对代表参加本级人大组织安排的代表活动,其所在单位要给予大力支持,确保时间保障;落实人大代表活动经费,纳入财政预算并确保专款专用,确保物质保障;建立健全代表工作制度,促进代表工作制度化、规范化,确保制度保障。

    3、完善代表选举制度,引入竞争机制。一些代表参政热情不高,议政能力不强,其中一个重要的原因,就是自己当选代表有组织安排,靠平衡照顾,轻而易得。在选举人大代表时,应适度引入竞争机制,激发人民群众参与民主选举的政治热情,提高选举人和被选举人的积极性。实行竞选人大代表,能者上,庸者下,好中择优,可以促使代表主动思考问题,努力兑现承诺,增强责任心和使命感,使优秀人才脱颖而出,真正体现人大代表的先进性和代表性。

    4、强化监督管理,促代表更好履职。对代表进行监督是法律的规定,是激励代表认真履行职责的有效手段,是国家一切权力属于人民的具体体现。一是通过新闻媒体报道人大代表在人代会期间的工作情况和闭会期间的活动情况,让选民知道自己所选代表的一言一行;二是实行代表向原选区选民述职和接受评议制度,使人大代表更直接地处于选民的监督之下;三是建立完善代表履职档案,对代表出席会议、审议发言、参加活动和联系群众等情况进行动态管理;四是评选优秀代表,促使代表之间互相学习,互相促进,互相监督,创先争优;五是实施刚性监督手段,对少数长期不履职的代表要加大问责力度,增强代表履职的责任感和紧迫感。

    5、加大议案建议督办力度,增加代表履职热情。人大代表提好、人大机关督办好、政府办理好代表议案、建议,是促使代表充分发挥作用的一个有效途径。县乡人大要组织代表有的放矢地开展调研、视察活动,深入群众中了解民情,引导代表对收集到的意见进行分析、甄别,有针对性地提好议案、建议,突出涉及本地区、本区域的大事和涉及大多数群众利益的问题,确保代表所提建议的质量。健全代表议案、建议办理制度,加强和改进议案、建议督办工作,力促代表所提问题得到解决,进一步提升办结率和满意率,为激发代表的履职热情创造条件。

    6、把握舆论导向,营造代表履职氛围。要通过各种新闻媒体广泛宣传人民代表大会制度,宣传人大代表参与国家事务管理、密切联系群众、反映群众呼声、为民办实事、接受选民监督的先进事迹,宣传“一府两院”自觉接受人大监督,努力改进工作,坚持依法行政、公正执法的典型事例,以营造浓厚的社会氛围,形成全社会尊重、支持代表依法行使职权的良好环境。这对增强县乡人大代表历史使命感和依法履职的积极性,有很大的促进作用。

    (作者工作单位及职务:鹤山市人大常委会研究室科员)

提高人大代表素质刍议

吴明德

    人大代表是人民代表大会的主体和组成细胞,肩负着行使国家权力和管理国家事务的重大责任。人大行使职权的效果如何,依赖于组成人民代表大会的代表的素质如何,因此,结合今年开展的县乡人大换届选举,不断提高人大代表素质,是摆在我们面前的一项重要任务。

    人大代表素质的现状及造成原因分析

    随着我国经济、社会、文化的发展和人民代表大会制度的不断完善,近年来,人大代表的素质有了较大提高,基本具备了执行职务所需要的文化素质,民主法制观念逐步增强。但是,与经济和社会发展速度相比,与社会主义民主政治发展的客观要求相比,代表素质的提高和作用的发挥,仍然显得滞后。主要是以下原因造成的:

    (一)国民的整体素质不高,民主政治实践不充分。

    我国是有五千年悠久历史的文明古国,但是自19世纪中叶开始,我国远远落后于西方资本主义国家。长期以来,广大人民挣扎在温饱线上,无暇发展文化和提高自身素质,目前我国60%以上的人口仍然是居住在农村、操落后生产方式的农民。同时,由于我国是一个有着几千年封建专制统治历史的国家,缺乏民主与法制的传统,人治思想、忠君思想和官本位观念根深蒂固,大多数的中国人已习惯于一个领袖或一个政党的统治,即使新中国成立以后,也由于政治运动此起彼伏,制度化的民主实践起步较慢,这种定势一时难以消除,所以,民主制度的具体操作方式以及与民主制度相适应的价值观念还都发展不成熟。

    由于整体国民素质不高,民主政治实践不充分,造成在选举人大代表时,选民并不热情,对谁当选不感兴趣,没有充分认识到自己手中权力的神圣与重要,大部分的选民不清楚选举人大代表究竟意义何在。试问在这种状况下,又怎能保证选到高素质的人大代表?

    (二)体制上的原因。

    首先,我国目前实行的是兼职代表制而非职业代表制,现实生活中,代表还是以原职工作为主。这种制度有其自身的优点,如便于和原选举单位员工交流、便于联系选民、避免产生“议会官僚”等,但它在提高代表素质、发挥代表职能方面的缺陷同样明显。由于本职工作使代表难于从琐碎的事务中抽身出来,认真考虑问题,影响了参与决策的深度和广度。以我国全国人民代表大会代表为例。我国的全国人民代表大会一般每年召开一次,会期15天左右(地方人代会的会期更短,一般只有几天,乡镇的普遍只有一天),除此之外的十一个月多的时间里,全国人大代表要在其本单位从事原职工作。在此期间,代表固然也通过视察、代表小组活动等方式履行职责,但其主要心思和精力显然不是在代表工作上,不少的代表是各行业的业务骨干和地方或部门的主要领导,他们不能全身心地投入到执行代表职务上来,以致代表工作仅是他们的副业。而且在现行体制下,人大代表(在常委会工作的除外)的经济来源也主要依靠其原职工作,因从事代表工作而获得的津贴和补助远远不能保障其经济上的独立。这样,在代表工作和其原职工作发生冲突时,人大代表自然易于服从其原职工作的需要。这些都不利于调动人大代表培养和提高代表工作能力和积极性,不利于增强代表责任感。

    其次,法律对各级人大代表名额规定得偏多,对常委会组成人员名额规定得偏少。代表基数大,不利于开会讨论和提高议事效率,造成挂名代表为数不少,影响了整体代表素质。而常委会人员偏少,又不利于人大工作正常开展和人大职能的充分发挥。

    (三)产生代表的选举工作中弊病诸多。

    第一,候选人的提名体现民主不够充分。按照选举法规定,有两种提名方式:一是各政党、各人民团体可以联合或单独推荐代表候选人;选民或者10以上联名,也可以推荐代表候选人。但是在具体的贯彻实施过程中,政党和团体联合或单独推荐候选人的比例大大超过选民或代表10人以上联名推荐的候选人,成为占支配地位的提名方式。一些地方提名代表候选人时,既不能广泛发扬民主充分调动选民10人以上联名提名候选人,又不广泛征求意见就草率确定候选人,甚至搞内定,从而影响了一些素质高的人被确定为代表候选人。

    第二,缺乏民主竞争机制。目前我国人大代表的选举中尚未建立起竞选机制,因而在选举活动中,选民往往因不了解、不认识候选人而“随大流”地行使一下形式上的权利。这既影响选举结果的公正性,挫伤选民的参选热情,也难以保证代表的素质。而且,为保证政党和团体提名的候选人当选,各级还要层层动员做工作,这实质是一种不公正、不民主的做法,必然影响选举人的主观选择,致使所谓的“选举”不过是一种形式和手续,不具实质意义。这种做法好比市场垄断,由于候选人基本上不存在竞争,结果造成有些素质并不高的人,但经组织上的“安排”、“照顾”,也被选进人大代表的行列当中。

    第三,对候选人的介绍普遍存在过于简单、抽象。通常只是介绍候选人的姓名、年龄、性别、职务和简历,而对最为关键的具有实质性的政治素质、文化素养、工作能力、参政议政水平、主要事迹等,则极少介绍,甚至根本就不介绍。这样选民由于对代表候选人了解不深,知之甚少,投票必然带有很大的盲目性和随意性,选出的代表也就不一定是本选区最为合适的人选了。

    第四,对代表结构比例的理解和执行过于机械。选举中往往因片面强调符合上级对代表的结构比例,而忽略了代表履行职责素质的要求。如有的地方分配代表名额,事前不调查研究,就硬性规定这个选区要选妇女代表,那个选区要选非党代表,而对选区内妇女、非党人员中是否具有合适的人选却缺乏周密的考虑。

    (四)选民对代表缺乏应有的监督。

    人大代表应向选民负责,接受选民的监督,选民对代表不满,可以罢免、撤换自己所选的代表。但是目前地方人大代表工作中存在着很大的随意性,在一届五年的任期中,代表并不向选民报告工作,加上我国人大代表是业余的,代表履行职责的监督约束机制还不够完善,选民对代表无从监督,也难以监督。同时,由于我国人大代表基本上是由政党和团体提名而当选的,容易使代表产生一种错误的意识:认为自己的“代表”身份是组织上定的,是上级给的,而不是选民选出来的,因而思想和行动上服从和服务于上级,而不是服从和服务于选民,对组织和上级负责,而不是对选民负责。而现实生活中选民平时对代表工作也是普遍不关心,很多选民根本上不知道谁是自己选区的人大代表,间接选举的代表离得更远,他们有的在上一级国家机关工作,选民无法知道,人不认识,面没见过,监督人大代表离选民还是比较遥远的事,即使有代表违法或失职了,他们压根儿也不会想到去罢免其代表职务。从目前掌握的情况看,选民对代表的罢免,除少数有严重犯罪行为或严重错误者外,几乎是没有出现过,即使出现的,也不是选民自己直接依法行使罢免权的结果,而是有关机关决定实施的结果。

    正是由于缺乏监督,代表干好干差一个样,缺少责任感和积极性,一些代表满足于参加会议和活动,乐于当“南郭先生”,一年一度参加人代会免费住几天宾馆,吃几天围餐,领点纪念品,一切随大流,何乐而不为。结果问题发现不了,建设性的意见没一条,更谈不上把民情、民意、民声反映好,甚至有的代表一届当下来,议案没一份,建议没一条,在人大正式会议和活动中真正的发言没一次。

    提高我国人大代表素质的对策

    从上面的分析中可以看出,导致我国人大代表素质不高的原因是多方面的,既有历史的原因,也有现行体制的原因;既有选取民方向的原因,也有代表自身的原因。因此,只能对症下药,从多方面坚持不懈地加以努力,以期有效地提高我国人大代表的素质。

    1、加大宣传力度,努力排除思想认识障碍。首先,要广泛运用各种媒体加大对人大代表选举工作重要性和人大代表履行职责素质要求的宣传,把代表履行职责所要求的政治素质、能力素质、文化素质和身体素质等方面讲全、讲清、讲透,努力排除思想上的重政治素质、轻履行职责能力的障碍,使选民真正了解代表的职责和代表工作的意义,纠正人大代表是荣誉称号而不是具体职务等认识上的偏差。其次,各级选举工作机构及人员必须全面正确地把握对代表结构的要求,增强选举工作的政治责任感,不能一提起代表的先进性,就不综合考虑其素质而将先进模范、英雄人物、企业家等与代表划等号;不能一提起代表的广泛性,就不顾素质的要求而凑数式地提名候选人。再次,还要引导广大选民排除“选谁当代表都一个样”的模糊认识,珍惜自己的政治权利,严肃认真地投好自己的神圣一票。特别是运用典型的事例,让选民深切体会到代表素质的高低对选民切身利益所造成的影响,这样才能促使选民真正重视选举工作,从而保证把具有良好素质的人选为代表。

    在目前的情况下,这项工作的开展虽然会面临诸多困难,但其意义是深远的,它在一定程度上弥补我国民主实践不充分的缺陷,纠正人们头脑中普遍存在的对代表工作的一些错误认识,从而提高全民的民主意识和政治素质,提高人大代表的素质。这对于我国的政治民主化,无疑是一项基础性的工作。

    2、逐步实现人大代表专职化、职业化。这是由我国宪法和法律赋予代表的地位和作用所决定的。既然我国法律规定人大代表是一种职务,代表就应该专职化、职业化,这是势在必行的。人大代表是国家最高权力机关的组成人员,代表广大人民行使国家的最高权力,参与讨论、协商、决定国家重大事项,制定和修改国家宪法、法律,任免和监督国家机关领导人员,他们的活动涉及到国家政治、经济、文化、社会生活等各个领域,其工作关乎国家、民族、人民的利益。人大代表所从事工作的重要性、艰巨性、特殊性,决定了这是一个非常专门的工作,就要求他们既有专门的时间,又要有人大工作方面的专业知识和技能,这必须是专职的。只有专职的代表才能保持有较高的素质。因此,代表的专职化、职业化必将大大提升代表的素质,这是毫无疑问的。

    从现实需要和民主政治建设的趋势出发,参照国际惯例,建议修改我国选举法中关于代表名额的规定,合理减少各级人民代表大会代表的名额,同时适当增加常委会组成人员名额,组成精而优的各级议事机构。

    3、严把入口关,确保高素质的人当选为人大代表。这是提高人大代表素质的关键。因为人大代表的素质往往不是任期的三五年内通过几次培训就能够得到很好的改善和提高的。

    第一,要改革代表候选人提名确定办法。除了必要的组织安排人选需要而保留一部分政党团体提名外,鼓励选民自荐报名参选,并且要确保各方面提名的候选人一视同仁,平等地列入候选人的名单当中,要杜绝事先圈定的做法。只有平等才会存在竞争,竞争才会有高素质的人脱颖而出。

    第二,建立代表差额选举竞争机制。既然选举是公民选择、挑选代理人的活动,就应当建立一种有利于选民作出选择决定的机制,就是候选人竞选机制。要摒弃把人大代表作为荣誉职务来安排的传统做法,创造一种公平竞争的良好环境,让选民真正认识候选人、了解候选人,通过比较选出自己信赖的素质较高的代理人。

    第三,改进代表候选人宣传介绍方式。一方面,作为选举组织机构和代表候选人推荐者,要加大对候选人宣传介绍的力度和声势,并重点介绍候选人的综合素质。另一方面,也是更加重要的方面,就是要改变目前候选人本人不进行自我介绍的做法,允许候选人(包括初步候选人和正式候选人)依照一定的程序作竞选演说,正当合法的开展拉票活动,并当面回答选民的提问。这样做,既提高选民的参选热情,也使选民对候选人有更直接、更全面的了解;既有利于提高选举活动的公开性和民主性,也有利于增强当选代表的责任感和使命感,从而优化代表的整体素质,使代表更加积极地对人民负责,为人民服务。

    第四,做细代表名额分配。代表比例不仅仅体现为各界别中产生一定数量的代表,而主要应看一位人大代表是否有执行代表职务的素质。因此,要彻底改变那种不作调查研究就机械地划定代表结构比例,盲目指定这个选区要选非党代表、那个选区要选妇女代表的做法。要反复权衡,综合考虑,努力做到代表名额分配公正、合理,避免片面追求代表结构比例而影响代表的素质。

    4、建立行之有效的选民监督、罢免代表机制。这是保持代表素质的重要环节。人大代表是人民选举的,必须接受人民的监督。人大代表既然是实实在在的职务,就应建立起一种有效监督代表机制,让代表一旦失去代表的职务,就像是高官丢了乌纱,从而杜绝干好干差一个样的现象。

    法律赋予了人大代表比一般公民更高的权利,也就要求人大代表必须履行比一般公民更多的义务。代表法第五条规定:“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”如果代表是只监督别人而不受人监督的特殊人物,代表也会腐败落后,就会有更多的挂名代表。代表资格审查机构要与选民和原选举单位建立起畅通的监督反馈渠道,通过代表向选民述职和选民评议代表等形式,增强人大代表的责任感和使命感。对严重违法、犯错或不称职的代表,要及时启动罢免程序,使代表在任职期间,始终处于选民和选举单位等多方的监督之中,提高责任感、义务感和履行职责的自觉性。只有让广大选都起来监督人大代表,代表才不会懈怠,才会促使代表不断提高自身素质。

    (作者:吴明德,恩平市人大常委会研究室主任)

围绕中心 服务大局

充分发挥人大代表的作用

恩平市人大常委会选联任工委

2016年6月27日

    近年来,恩平市人大常委会结合本地实际,紧紧围绕市委工作中心,关注民生,服务大局,依法履职,充分发挥人大代表在推动我市经济社会各项事业发展中的积极作用。

    一、围绕中心选主题,发挥代表监督职能作用

    代表视察活动是闭会期间代表履行职责、发挥作用的重要形式,也是代表知情知政、发挥监督职能的重要途径。近年来,我们围绕市委工作中心、人民群众普遍关注的民生问题,精心选题,认真组织,每年组织省、江门市、本级三级代表集中视察不少于4次,在视察中注重把监督寓于支持当中,并抓好代表建议意见的跟踪落实,使视察活动的针对性、实效性不断增强。通过视察,督促“一府两院”依法行政、依法办事,为我市近年来被评为全国和广东省“法治县市区创建活动先进单位”,以及全市经济社会各项事业稳步健康发展,发挥积极的推动作用。我们主要通过抓好“三个结合”,达到“三个推动”:

    一是与政府工作难点相结合,推动了文化旅游事业的发展。恩平有中国最早的飞机设计师和飞行家冯如,有丰富的温泉资源,文化旅游资源比较丰富,但一直得不到有效的整合开发和利用,市委市政府提出打造旅游城市已多年,但文化旅游事业始终没多大起色,旅游产业对拉动恩平经济作用未能很好地发挥。近年来,常委会根据市委的意图,多次以依托人文效应、推动冯如文化旅游产业发展为题,组织江门、恩平两级代表视察冯如故居、恩平航园、冯如纪念馆、恩州广场和歇马举人村等5个文化旅游项目。通过视察,代表们提出要积极挖掘整合恩平的人文资源,培育、提炼新时期恩平人精神,进一步弘扬恩平传统文化,并以此推动旅游产业的进一步发展等建议意见。市委市政府高度重视代表的建议意见,切实抓好建议意见的落实,启动了 “新时期恩平人精神”大讨论活动,确定以“崇文尚德、包容和谐、务实创新、自强奋进”为“新时期恩平人精神”表述语。在调研中,代表们认为冯如文化不仅是恩平人的财富,也是我们广东省乃至中国的骄傲,应该得到上级政府部门的支持,宣传冯如精神、打造冯如文化。近年来,在我市的全国人大代表和省人大代表先后在全国和省人大例会上领衔提交了《关于加快在冯如故里建设通用机场打造航空航天第一镇的建议》、《关于支持恩平加快发展冯如文化产业的建议》、《关于将建设恩平市冯如通用机场纳入全省通用机场布局规划的建议》,恩平市冯如通用机场已定为省建设通用机场7个布点之一,并纳入省“十三五”发展规划。代表建议的有效办理,将会使我市文化旅游经济有飞跃的发展。

    二是与民生实事相结合,推动城乡基础建设加快发展。我市城乡基础建设较为薄弱,已成为制约经济社会发展的瓶颈。近几年来,市委提出了分步实施强村富民“六个一” 系列工程的要求,即建设一个扶贫工业园区;修建一千公里村道;修建一千公里水渠;解决一万户群众安全饮水问题;调整一万亩农业产业结构;每年转移一万名农村富余劳动力。近三年来,常委会分别以组织我市三级代表视察“六个一”系列工程项目、听取有关工作汇报以及代表约见市长等形式,加强对“六个一”民生工程落实情况的跟踪督办,提出了要加大资金筹措力度和加强工程质量监管等建议意见,为“六个一”工程三年任务全面完成起了很大的促进作用。通过实施“六个一”工程,我市新建村道1435.8公里,修建水渠2118.4公里,解决安全饮水22367户,调整农业结构99113亩,培训转移农村劳动力47320人,使一大批困扰群众多年的行路难、饮水难、灌溉难等问题得到有效的解决,让广大人民群众真正得到实惠。

    三是与恩平实际相结合,推动全社会关注生态文明建设。我市地处潭江上游,有江门市库容量最大、水质最好的中型水库锦江水库,有得天独厚的锦江河和风景秀丽的鳌峰山,有原始生态的七星坑自然保护区,近年来市委提出恩平既要经济发展更要青山绿水的口号,因此关注我市的山水生态环境一直是常委会摆在重要位置的工作。近10年来,每年都组织有关环保和水资源保护的视察、调研或执法检查等活动,督促政府及相关职能部门认真贯彻落实相关法律法规,加强锦江河的综合治理,在经济困难情况下千方百计建成恩城中心城区污水处理厂并投入使用,使锦江河始终保持Ⅱ类水质的规定标准。近几年由于恩平房地产迅猛发展,城市周边的山体部分受到蚕食,市人大常委会及时组织代表对市区的山体和水域保护情况开展专题调研和视察,督促市政府尽快编制《恩平市中心城区山体保护与利用规划》和《恩平市中心城区水域保护与利用规划》,明确今后凡涉及有关专项规划调整或变更的,须先报市人大常委会批准,确保山体水域保护工作有章可循,有规可依。同时,要求市政府将山体水域规划向社会公示,大力宣传,引导全社会重视生态环境保护。最近2年,我市沙湖、牛江两镇的饮用水源西坑水库,遭受开平市大沙镇养殖场和山林种植速生桉的污染,水质严重变差已达5类,无法饮用,当地村民意见很大。去年底,通过组织省、江门市代表深入实地调研,形成了《关于加强西坑水库饮用水源污染源整治的建议》向江门市人大例会提交,希望通过江门市相关部门以及开平市政府对此建议的有效办理,以及借江门市对保护潭江水资源立法的东风,及早让沙湖牛江两地村民用上安全的饮用水。

    二、关注民生提建议,发挥代表巧借外力推动发展的作用

    我们认真组织代表深入基层开展专题调研活动,关注民情,反映民意,凝聚民智,提出具有实际意义、质量较高的建议,积极向上反映恩平的发展变化和实际困难,巧借外力推动发展。

    近四年来,我市的全国、省、江门三级人大代表在人大会议和闭会期间共提交了涉及交通、水利、教育文化、环境保护、扶贫开发等建议意见55件(次),本级代表建议意见共228件,均得到了上级及本级有关部门的认真办理,这些建议的有效办理,一定程度上推动了我市经济社会各项事业的发展。如2010年,针对锦江库区水质个别指标变差趋势,我市的江门市人大代表提交了《关于加强锦江水库库区水资源保护工作的建议》,被列为江门市十三届人大五次会议的重点建议。江门、恩平两级人大、政府十分重视此建议的办理工作。通过将库区第一重山调整为生态公益林、清理库区无证船只、取缔库区养殖业、控制林区砍伐炼山、整治库区旅游景点等,使锦江水库水质得到有效的保护。近一年的监察数据显示,锦江水库水质状况总体良好,全年水质类别为Ⅱ类水,达到水功能区管理目标。为贯彻党的十八大提出要加大推进生态文明建设的要求,我市的省、江门市人大代表今年初相继在省人大一次会议和江门市人大例会上提交了《关于将恩平市河排、西坑林场调整为生态公益林场的建议》,有望从源头上加大力度保护我市的青山绿水。今年,代表在省和江门人大会议上提交的《关于安排江门市定点帮扶恩平的建议》也得到了落实,新一轮的扶贫开发工作,省决定由江门市定点帮扶恩平市。目前帮扶效果明显,由江门市直和新会区有关部门帮扶的村均建立健全扶贫的长效机制。

    三、拓宽渠道搭平台,发挥代表的桥梁纽带作用

    人大代表来自不同阶层,分布各个行业,处在经济建设第一线,密切联系群众,有着广泛的号召力和影响力,把代表的作用发挥好,能最大限度地调动各方面的积极性、主动性和创造性。近年来,常委会积极为代表知情知政、履行职务拓宽渠道、提供服务,通过组织开展代表约见市长活动、邀请代表参与常委会专题调研、列席常委会会议、参与市“领导面对面”电视节目以及旁听法院庭审等活动,为代表参政议政、向上真实反映群众呼声搭建平台,使代表在沟通政府部门与人民群众的桥梁纽带作用进一步发挥,促进了“一府两院”工作,也促使一些群众关注的热点难点问题得到重视和解决。

    近几年来,每年均选出1—2个群众关注的热点难点问题组织开展代表约见市长活动。如围绕城乡低保和启动村村有卫生站工程开展代表约见市长活动,使群众反响强烈的农村低保面覆盖不全面、低保金偏低、低保群众取款难等问题等到有效解决,实行市财政统一拨付低保金,提高了低保补助水平,进一步规范农村卫生站建设。今年,围绕我市城乡基本养老保险和水厂长堤路段建设举办市长约见代表活动,使代表多次提建议的、困扰恩城西门路段多年的交通拥堵现象有望在明年初得到解决。约见活动效果好,达到“三好两满意”:选题好、建议好、气氛好,市长满意、代表满意,是加强政府与代表的交流互动、发挥代表作用的有效途径。

    人大代表的作用越来越得到社会的广泛认同。多个市委工作部门和“一府两院”部门单位聘请人大代表为该单位作风建设监督员,纪委、监察等部门每年都邀请人大代表参与全市机关作风建设和行风评议等活动的评比工作,人大代表在参与法院“百案调解”以及化解社会矛盾等方面也发挥一定的积极作用。

    我们在组织代表开展活动,发挥代表作用方面取得一些成绩,也体会到:要提高代表活动实效、发挥好代表作用,在代表视察等活动中选准主题是前提、精心组织是保障、跟踪落实是关键。同时也遇到一些实际困难和问题,如个别代表参与活动积极性不够高,代表履职能力有待提高,代表建议意见督办力度有待加强等。今后,我们将继续抓好代表的培训工作,不断增强代表的使命感和责任感,进一步提高代表的积极性和履职能力;继续探索代表活动的方式方法,进一步发挥代表的作用,为推进经济社会各项事业的发展作出更大贡献。

试论人大代表专题化监督人民法院改革的履职保障

张进才

    自觉接受人大监督是人民法院履行宪法赋予的职责,实践司法为民宗旨的重要表现。长期以来,人民法院为保障各级人大代表履行职责做出来不懈努力,联络制度日益完善,诸如法院开放日、定期走访、工作报告、意见建议落实、见证执行、执法调研、旁听远程视频庭审、办理人大代表关注案件等等工作保障机制运行良好,同时,人民法院积极适应“互联网+”时代新要求,充分开发推广信息技术在保障人大代表履职上的作用,如已有很多法院建立了网上监督联络平台、短信平台、微信群等新的沟通联络机制。在稳步推进司法体制改革背景下,人民法院如何更好保障人大代表充分履职,全面加强和改进联络工作,强化各级人大代表对法院改革的理解、认同和支持又是一个新的课题。

    人大代表对司法改革进行专题化监督的意义

    一是落实宪法精神的必然要求。人民法院由人民代表大会产生并向其负责这是宪法的明确规定。人民法院在改革的道路上从未停歇,改革的目标确只有一个,那就是更好的履行审判职能,依法独立公正审理各类纠纷,切实保障人民群众的合法权益、保障社会长治久安、保障社会公平正义。与以往人民法院改革相比,此次改革首先是在党稳步推进依法治国大战略进程中不可或缺的重要组成部分,没有公正司法,司法得不到普遍信任、法官得不到认同和尊重,社会的法治化治理之路必然会先天不足。其次此次改革是由中央统筹推进,这是不同以往的核心要义,强调的是既注重顶层设计,又注重基层首创精神的发挥,改革范围涵盖全国四级法院,改革内容更是包含了法院人财物、审判权的运行、司法责任制、人员分类等四项关键内容,触及我国审判制度的各个领域。面对全面改革,尤其是在基层,司法工作人员自身都会心起波澜,审判事业究竟会走向何方,设想的方案能否得到完全落实等等。对于人大代表,尤其是基层人大代表对法院改革更是乱花迷人,如何做好监督司法的职能成为的棘手的问题。但无论司法改革怎么改革,正如习近平总书记强调的:“凡属重大改革必须于法有据”。人民法院依然要依法改革,坚决不会撇开宪法精神而改革,接受人大监督永远不会变,司法改革的成效也需要人大代表去感受,进而让普通群众切实享受到更加公正高效的司法服务。所以,人大代表在新形势下不但要监督法院,更要以专题化的形式监督好司法改革,而不能在困难面前不敢担当,不敢监督。

    二是转变监督理念的客观需要。以往人大代表对基层人民法院的监督都有明确的法律规定,如何监督,监督什么等等经过长期的坚持已形成一套固有的监督理念、监督制度等,只是会随社会发展监督方式上会有所不同。但此次改革将触及我国的人事制度、编制制度、经费保障制度、审判权运行模式、法院人员管理制度、人财物省级统管带来的各级财政制度变化等等方面,牵涉深广。所以,人大代表在改革过程中监督法院工作,必须在理念上首先进行转变,不能简单依赖过去的旧有思维,除了要坚持以往的监督制度外,必须树立专题化监督的理念。改革涉及的每一项内容都是一个大课题,改革方案落实的怎么样,改革举措是否符合宪法和法律的规定,改革成效能否体现到实际办案过程,得到群众认可,都要历经一个过程。法官正规化、专业化、职业化;裁判权下放、审判团队化、人员职责精细化;办案终身负责、错案追究、严禁内外部干预司法;行政审判集中管辖、跨行政区划法院运行、环境公益诉讼、知识产权“三合一”,这些通过以往监督方式无法适应需要,改革专业化要求新形势下人大监督的专题化。唯有通过专题化监督,尤其是让专业的人作专业的事,由专业界别的人大代表监督相关领域的事项,明确监督重点、关键点,丰富监督方式,多听取汇报、多到审判一线调研、多开展执法检查,多视角进行监督,才能对改革有更深刻的了解,才能真正取得监督成效,让监督成为促进改革、支持改革的重要方式。

    三是司法体制改革顺利推进的重要保障。正如上言,司法体制改革牵涉深广,非法院一家所能承受之重,如果没有各级党委和政府支持,很难在全国范围内取得改革所应达到的目标。而人大作为国家权力机关,对行政、司法均有监督权、人事任免权等。司法体制改革顺利推进离不开人大的理解和支持。进行专题化的监督,让人大代表清楚司法改革重大决策部署、改革文件精神、具体改革中遇到的问题等,更有利于各级人民法院改革举措的推进。如,在审判团员配置方面,聘任制书记员的招录问题在部分地区,尤其是基层法院尤为突出,去除地区差异,因待遇与正式在编人员差距较大,发展空间有限等,专业化的书记员队伍难以稳定维持,招人难、留人难并存。地方人大完全可以积极协调地方政府和相关部门,对上述问题进行研究解决。在未入额法官分流、法院各类人员工作地方补贴、司法公信力提升等方面通过人大监督更可以发挥作用,推动司法改革顺利推进。

    专题化监督的可选路径

    此次司法改革以审判权运行机制、人员分类管理、职业保障、司法责任制为重点,同时有配套推进立案登记制、行政审判集中管辖、预防内外部干预办案、司法公开三大平台建设、法院信息化建设等方面改革。因此,在推进专题化监督过程中,可重点聚焦以下几个专题。

    一是立案登记制改革。推行立案登记制改革,是党的十八届四中全会提出的重要举措。2015年4月,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。最高人民法院随后向全国印发该意见,自2015年5月1日起,改革人民法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,目标就是破解立案难,保障人民群众的诉讼权利,现实对依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理。此外,明确要求人民法院进一步加强诉讼服务中心建设、完善多元化纠纷解决机制、扩大小额诉讼程序适用、构建快审快结机制等配套改革举措,节约司法成本,减轻当事人诉累。同时意见强调,法院要自觉接受人大的监督。改革成效如何,立案难多大程度上得到了解决,人大有必要开展专题监督检查,对成绩给予肯定,对人民群众反映的问题和监督发现的问题,要反馈给相应的人民法院,督促其及时进行整改。

    二是审判权运行机制改革。“让审理者裁判,由裁判者负责”这是此项改革的核心要求,也反映了以往司法审判过程中“行政化”问题。组建审判团队、下放裁判文书签发权、规范院庭长管理权和监督权、改革审委会讨论案件制度、细化审判团队人员分工、制定科学合理的考评机制等等改革举措直接关系审判制度改革的成败。试点改革以来,各地都在探索适合自身的审判权运行模式,也取得了一定成效,同时也发现的一些有待解决的问题。如审判团队不稳定、法官助理和书记员的配合、裁判权下放后案件质量监管等等。人大有必要通过专题审议、实地走访、旁听专业化审判、走访诉讼当事人、诉讼代理人等,充分掌握了解审判权运行机制改革政策落实、面临的人员招录难、司法公信力变化、群众对改革的意见建议等等,进而对推动改革提出有针对性的反馈意见,推动审判权运行更加高效公正。

    三是法官员额制改革。入额法官遴选工作在全国各试点地区陆续展开,从法官中选法官,有限的员额注定部分法官以后将无法作为审判长单独审理并签发裁判文书,甚至推出审判一线,所以,入额法官遴选必须保证公开、公平、公正。目前,法官遴选主要由省法官遴选委员会统一组织实施。普通法官必须经过笔试、面试、业绩考核、考察、推荐、任命等等诸多程序。对法官入额遴选的专业资质审核实行省级统管,但相应任命仍由法官所在单位提请同级人大进行,以确保法制的统一和权威。这就要求地方人大必须清楚本地区法官员额制改革有政策要求、遴选条件和程序、受推荐法官对象业绩是否属实等等事项。人大可提前对法官员额遴选开展监督工作,对当地法院在遴选过程中是否符合法律规定、符合遴选政策等进行检查,听取汇报、听取法官声音等,才能确保人大任命的最后环节不出问题,确保遴选出合格的入额法官,让优秀人才留在审判一线。

    四是新颁布法律法规的落实情况。新民事诉讼法、新行政诉讼法的规定为法院改革提供的法律依据,尤其是行政审判集中管辖改革,通过立案登记制、行政首长出庭应诉、行政案件异地审判等举措,切实回应了人民群众的关切,一定程度上转变了“告官不见官”现象,通过改革,也促使行政机关更加注重依法行政、更加注重尊重和保护行政相对人的合法权益。全国各地法院正在大力推进行政审判集中管辖制度,在改革中是否符合新行政诉讼法规定、改革的成效及阻力有哪些,人大需要通过专题化监督去了解情况,确保新法的到贯彻执行。例如,有的人大代表建议要尽快成立固定的行政审判法官队伍,有的人大代表建议各级党政机关特别是行政执法机关以此为契机,认真转变执法方式、执法理念和执法态度,规范整个执法环节,做到“提前亮”,而不是“事后补”,有的人大代表希望从更高层面上实现行政诉讼异地审理,全省范围内试点跨市异地审理等等。通过这样务实监督和反馈意见建议,更有利于改革的顺利推进。

    人民法院保障人大代表开展专题化监督的建议

    一是完善主动接受人大监督的规章制度。牢固树立依法自觉接受人大监督意识。制定完善与人大机关、人大代表联络的办法、两会期间的市人大代表议案、建议、批评和意见提案的办理办法、日常联络走访规定、配合开展执法检查规则等制度,牢固树立起“监督就是爱护,监督就是支持、监督就是帮助、监督就是指导”意识。不断增强接受人大监督的自觉性和主动性。

    二是拓宽监督途径,切实做到“两个到位”。接受监督到位,要经常向人民代表大会及其人大常委会报告工作,尤其是在推进司改过程中的政策解读、各项改革进展、成效、问题、建议等,都要不定期向人大常委会和人大代表进行通报,对人大常委会交办的督办件和人大代表来信,可实行院长亲自过问、专人负责落实、限期保质办法的督办制度。联络活动到位,接受人大监督贵在日常。因此,人民法院必须主动加强与人大机关、人大代表的日常沟通联络,除了每年在人大会议上报告法院工作外,还就执行法律情况,开展审判执行工作、司法改革等方面,向人大及其常委会作专题报告。此外,充分运用邀请视察、调研座谈、开放日、网上联络室、见证执行等方式就司法改革推进情况不定期接受人大监督,听意见。并注重创新与代表的联络方式,变被动联络为主动联络、变单一联络为多样联络、变局部联络为整体联络,可通过邀请借助“听取一次汇报、旁听一件案件、监督一次执行、参与一次听证、跟踪一件个案、参加一场座谈”等方式,争取让每位人大代表在其任期内都到法院视察一次。

    三是规范自觉接受人大监督的程序。完善个案回复制度,对人大常委会批转、人大信访部门和人大代表转来的,有关法院工作或涉及具体案件的信件,由法院办公室统一登记,院领导批转相关业务部门办理后,统一回复人大信访部门或答复人大代表,做到“件件有登记、个个有着落、事事有回音”;完善案情通报制度,对社会高度关注的重大、敏感案件,及时向人大代表通报审判、执行案件的事实、证据和处理意见。对争议较大的上诉案件,尤其是涉及老上访户的案件,主动邀请人大代表参加案件情况通报会,并由参会人员劝告上访人息诉息访;加强法院信息化建设步伐,为人大代表履职提供更加高效的方式,例如,完善人大代表网上联络室、人大代表意见箱、在线旁听视频庭审系统、远程视频接访等等信息化系统。

    (张进才,恩平市人民法院,办公室书记员)

人大的监督与支持

是检察机关履行法律监督的重要保障

吴靖华

    “一府两院”由人大产生,对人大负责,并受人大监督。基层检察机关作为“两院”的组成部分,应当自觉接受人大及其常委会的监督,争取人大及其常委会的支持,从而促进检察工作更好开展,更好的服务于构建和谐、法治的社会主义社会。监督与支持,是两个看似互相对立的做法,实质上是辩证统一的,监督只是手段,支持才是目的,监督是从反面进行支持,因此,监督与支持有广义和狭义之分,监督的本质属于广义上的支持,这两者是相辅相成的,不可或缺的。结合基层检察机关的实际,笔者就人大对检察机关的监督与支持方面,谈谈对基层检察机关的几点做法。

    对人的监督

    人事方面的监督,即对人的监督,是指人大及其常委会依法对检察院工作人员在履行职务过程中的活动,是否合法或能否胜任某种职位作出的一种评价,包括对检察官人事任免方面的监督、对检察官社会形象方面的监督、对检察官与律师关系方面的监督。

    一是加强对检察长提请人员任免的监督。《检察官法》第12条第3款规定,地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免,副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。目前,人大常委会在任免检察长提请的上述人员时,注重的只是形式的审查,即对检察院提交的上述人员工作简历、任职情况、工作表现等方面的书面材料作审查,未作进一步的实质性审查。笔者认为,为进一步加强人大常委会在这方面的监督,应进行实质性的审查,审查的内容除了检察院提交的上述材料外,还需对上述人员进行相应的考试和考察。考试的内容由人大常委会按照拟任的不同职务设计,包括相应法律知识、业务知识、思想政治觉悟,从而得出相应人员是否具备胜任相应职务的综合业务素质,考察的内容由人大常委会组织人员到相关的部门走访,调查了解拟任的人员是否具备相应职务的思想政治素质及社会形象。通过审查检察院提交的“形式性”资料,以及人大常委会进行的“实质性”审查,确保被任免的人员胜任相应的职务,从而促进与支持检察工作进一步发展。

    二是加强对检察官的社会形象方面的监督。作为国家法律监督机关的成员,检察官应当时刻保持谦虚谨慎、清正廉明、刚直不阿的形象,无论在公众场合还是私人交往,都不能做任何有损于检察官形象的动作,不说任何与检察官身份不相符的话,要保持这种形象,除靠检察官的自律与检察院内部的监督,也离不开地方权力机关——人大及其常委会的监督。人大及其常委会要通过多种途径,了解和掌握检察官在社会上的各种言语与行为,看是否与检察官身份相符,是否在社会上造成不良好的影响,对于违反规定造成不良影响的,要视情况按照法定程序罢免有关人员的法律职务,并按组织人事管理权限,建议组织部门给予相应的党纪政纪处分。

    三是加强检察官与律师关系的管理。检察官与律师,即控辩双方,是国家司法活动中的重要参与者,两者之间的关系僵化,会使其他诉讼参与人的正当权利受到牵制,而两者的关系过于密切,则容易产生司法腐败的根源,导致司法腐败,损害其他诉讼参与人的合法权益。因此,必须在这两者间创造一种平衡的关系,使两者之间互相牵制,实现动态平衡。在我国以人大为权力机关,产生并监督“一府两院”的架构下,可由人大法工委牵头,检察院、司法局以及属于行业自律机构的律师协会共同参与,制订检察官与律师的行为规范,对检察官和律师的工作联系、日常交往,作出适当的规范,为维护司法公正创造良好的控辩关系。

    对事的监督

    业务方面的监督,即对事的监督,是指人大及其常委会对检察院在履行法律监督工作过程中,是否存在司法不公、监督不力的渎职行为进行的一种权力监督,其形式是多样的。

    一是执法执纪方面的监督。执法执纪监督,是人大及其常委会对由其产生的国家机关执行国家法律、法规效果进行的一种监督,是最权威而广泛的监督,是我国依法治国方略的重要举措。检察机关作为国家的法律监督机关,监督其他国家机关执行法律,但它仍然要受权力机关的监督。人大及其常委会可以对检察机关执行《刑法》、《刑事诉讼法》等法律法规过程中,是否做到公平、公正:是否公平对待每个当事人,有无偏瘫于一方当事人;有无偏重于形式公平或忽略实体公平,或偏重于实体公平而忽略形式公平;有无同样的案件作不同的处理;法律监督手段、措施是否正确、得力,有无存在不敢监督或乱监督的现象。这些都是执法执纪监督的内容,人大及其常委会可通过调查、有关事项质询的形式,对检察机关进行全方位的监督,使之更好的履行法律监督职责。

    二是听取、审查检察工作报告。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第9项规定,县级以上各级地方人民代表大会有听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告职能。实现中,检察机关在每年的人民代表大会上,都向大会提交上一年度的工作报告,由检察长在大会上向全体代表作报告,并由全体代表听取、审议及表决是否通过。在听取、审议并表决的过程中,每名人大代表都可以就检察工作中存在的问题充分发表意见,并要求检察机关切实改进存在的问题,促进检察工作的进一步发展。

    三是决定检察长提交的有关重大问题。《人民检察院检察委员会组织条例》第14条规定,检察委员会在讨论重大问题时,检察长不同意多数检察委员会委员意见的,可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。这类问题,是除了案件以外关乎于检察工作中的一切重大疑难问题,内部分歧意见颇大而不能形成统一的意见,并且检察长的意见与大多数委员的意见相左时,检察长可以将这个问题提交到本级人大常委会决定。现实中,出现报请人大常委会决定的情况是比较罕见的,对于这种情况,人大常委会应在作充分调查研究的基础上作出正确的决定,使检察机关内部的分歧在权力机关中得到妥善的处理。

    借助人大的权威,更好地开展法律监督工作

    检察机关在开展法律监督工作中,如缺少了人大及其常委会的支持,效果总是有限的。基层人大及其常委会作为本地方的权力机构,在地方的政治活动发挥着重要的作用,而作为检察院进行法律监督的主要对象——本级政府的组成部门,都受人大的监管,因此,检察机关可借助人大对这些部门更好地开展法律监督工作。

    一是人大及其常委会为检察机关排除办案的阻力,保障检察机关依法独立行使检察权。实现中,检察机关办理各类刑事案件,或对相关的案件进行法律监督时,常常会遇到阻力,除了案件本身阻力以外,有不少是来自案件以外的阻力,其中有相当部分是来自相关的国家行政机关的,当检察机关所办的案件触及到某些部门、行业利益时,总会受到案件以外的阻力,这些阻力包括说情、不配合甚至阻扰检察机关依法办案,有时会导致工作无法开展。因此,人大及其常委会在得悉这些消息后,应当运用人大的权威,及时为检察机关排除案件以外的阻力,包括运用人大常委会对有关人员的人事罢免权、并建议组织部门给予相应的党纪政纪处分,从而保障《宪法》规定的检察机关依法独立行使检察权。

    二是邀请检察院派员列席人大提出的质询案,为拓宽法律监督案源提供条件。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条规定,人大代表可以向“一府两院”及其组织部门提出质询案。质询案通常都是人大代表对政府及其组成部门、人民法院、人民检察院在履行职责中存在的问题提出质询意见,要求相关的部门作出合理的答复,而在这些质询案的背后,容易隐藏着相关部门或工作人员违法甚至犯罪的渎职案件,或者隐藏着其他公民违法犯罪的行为。因此,当人大组织会议要求受质询的机关答复时,可以邀请检察机关派员列席质询会议,从中发现违法犯罪以及其他的渎职案件线索,进一步促进检察机关法律监督职能的提高。

    (作者单位:广东省恩平市人民检察院 检察员)

选好人大代表,发挥人大作用

岑晓娟

    人大代表是各级人民代表大会的组织细胞,对于人民代表大会制度的运行发挥着重要作用,是代表人民管理国家和社会事务的中间环节,是党和人民的沟通桥梁。因此,选出的代表如何,人大代表履职是否顺利高效,关系到人民代表大会的决策水平,关系到人民代表大会制度职能作用的发挥,更关系到选民切身利益的实现。研究人大代表的选举制度,进行思考和探索,就有十分重要的理论意义和现实意义。

    严把代表推荐准入关

    提名推荐代表候选人是换届选举过程中十分重要的环节,它是代表“入口”的第一关。把好代表推荐准入关,选好人大代表,保证当选代表的素质,积极调动选民积极性,需要做好以下工作:

    1.明确候选人条件

    从广义上说,它包含必备的思想品德、知识水平,基本能力及应有的性格、作风与气质。一个称职的人大代表应有的素质可以具体细化为六方面。

    人大代表必须要有较强的政治观念,自觉接受党的领导,坚定不移地贯彻执行党的路线方针政策和国家的法律法规,坚持正确的政治方向。

    人大代表必须要有强烈的代表意识。就是要求代表时刻都要意识到自己是人民选举的代表,有了代表意识,才有对人民负责的事业心和责任感,才能行使各项权利,才能把代表工作列入自己的工作日程,才能为民执言,为民办实事。

    人大代表必须要有良好的思想品质。他们的思想素质高与低,是人民群众判断人大代表形象的重要标准。有些代表在当选后,忘记了人大代表的素质要求,忘记了当初人民选举自己时的期望与重托。严律于已,乐于清苦,才会不计报酬,不辞辛苦,全心全意当好人民的代言人。

    人大代表必须要有较强的法律意识。作为人大代表应当模范地遵守宪法和法律,在履行职务的过程中自觉坚持依法办事。人大代表必须认真学习宪法、地方组织法、代表法等法律法规,增强依法做好本职工作的自觉性,善于运用法律武器,维护好广大人民群众的合法权益。

    人大代表必须要有一定的参政能力。作为代表应该具有一定的洞察问题的能力、分析问题的能力和解决问题的能力,应有一定的社会活动能力和群众工作经验,敢于和善于反映人民群众的正确意见和要求,有一定的见解,勇于探索和创新。

    人大代表必须要有一定的文化知识。人大工作涵盖面比较广,几乎涉及政治、经济、科技、文化等社会生活的方方面面。因此,人大代表要具备必要的文化知识,能够阅读理解有关文字材料,能把会议精神带回去传达到周围群众中去,能够作调查记录,能写代表议案或建议、批评、意见等等。

    2.代表候选人推荐责任追究制度

    根据选举法相关规定:各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人;选民十人以上联名,也可以推荐代表候选人。对此,可以通过推荐责任追究制度来严格把好政党、人民团体推荐代表候选人的关口。各机关团体要切实加强对代表候选人推荐工作的组织领导,可以成立推荐组,落实推荐组负责人,明确责任。负责此项工作的同志要依照法律规定严格按照代表候选人的推荐条件实施,做好推荐提名工作。代表候选人的确定须经过推荐组负责人签名后方可上报。建立了推荐责任制,推荐组负责人对被推荐人选负责,如果被推荐人出现问题,将追责。

    3.认真做好代表候选人的考察和政审

    乡镇选举委员会和县直机关选举指导小组,要做好本镇和县直机关各选区所推荐的代表候选人的考察和政审工作,审查其产生过程是否符合法定程序,是否在一个乡镇或县直机关按照代表结构比例提名推荐,是否有违法违纪行为,群众反映如何等,进行全面审查。可以建立联席工作机制,定期组织市纪委、组织部、检察院、反贪局等部门召开联席会议,协调解决人大代表选举工作遇到的新问题、新情况。做到充分酝酿、反复协商,好中选优,依法确定正式代表候选人,避免不符合的人混入人大代表队伍。

    多方式介绍候选人,保障选民知情权

    建立由选举委员会介绍,推荐候选人的政党、团体和选民介绍,候选人自我介绍“三结合”的宣传介绍候选人的方式,使选民从正面、侧面全面了解候选人的情况,提高选举活动的公开性和民主性。县、乡两级党委和县、乡选举委员会要切实加强预选和见面活动这两项程序性工作的领导和指导,正式代表候选人产生后,选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,将选民与代表候选人面对面列入选举程序,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。无论是直接选举还是间接选举,只有选民或代表对代表候选人知面、知人、知情,才能了解其综合素质,才能在选谁不选谁的比较上拿得准,从而选出负责任的高素质的代表。

    宣传发动到位,激发选民参选热情

    我国选民普遍对人大代表选举认识不足,参与热情不高。与竞选者相反的是,一些选民认为选举几乎年年搞,搞来搞去老一套,选举走形式,对己关系不大,有一种无所谓思想;在一部分企事业单位、村干部及选民对频繁的选举工作有一定的厌烦情绪。由于近几年外出打工、经商的人增多,选民流动性大,选区组织有困难,选民参选热情缺乏。宣传工作需要加强,把宣传工作贯穿于整个选举工作的全过程,采取派发宣传资料、横幅、标语、宣传栏和黑板报等多种形式,开展全覆盖宣传,营造氛围,力求横向到边、纵向到底不留死角,促进选民对选举工作的进一步了解和认识,激发选民参选热情,提高民主意识。

    健全选民登记和投票选举组织工作

    要按照法律规定,搞好选民登记。选派并培训好登记员,制定切实可行的选民登记办法。工作人员登记选民的同时,可以在选区设立选民登记站,通过发布公告、电视、广播、网络信息等方式,发动选民自行登记。为有效防止漏登、错登、重登现象,要求走家到户,对长期挂靠、企业单位职工等多种人员要特别注意,做好与其他选取、企业的沟通工作,并认真核实,做好选民登记创造条件、提供服务。

    投票选举工作组织的如何,事关整个换届选举工作的成败。选举委员会应必须严格监督整个选举程序。一是清点参选人数。召开选举大会或设立投票站投票选举的,必须认真清点到会、到站选民人数,超过选民的过半数方能投票选举。二是凭证领发选票。无论采取哪种形式投票选举,都应凭选民证、委托投票证发给选票,并在选民证或委托证上做上已领选票标记或加盖已领选票戳章,统一登记,并把选举时间、地点提前告知选民,保障选民的选举权利。

    (作者工作单位:恩平市人民检察院,职务:科员)

浅议如何完善新时期人大制度

岑立权

    人民代表大会制度是我国的根本政治制度,坚持和完善这一制度,是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容,是建设社会主义法治国家、保证人民当家作主、实现党和国家长治久安的必然要求。随着人大各项制度的发展和完善,随着人大立法、监督等各项工作的深入开展,人大在人民群众心目中的地位有了很大的提升。但由于现行体制机制方面的原因,我国地方各级人大职能的发挥与宪法和法律的要求还存在相差。今年是地方人大常委会设立30周年,回顾总结30年以来地方人大常委会的经验,展望我国社会主义民主政治发展的光辉前景。本文试就进一步完善人民代表大会制度,推进政治体制改革作初步探讨,以求对在新时期进一步完善人大制度起抛砖引玉的作用。

    必须坚持和依靠党的领导

    在我国,各级人大是各级国家权力机关,执政党与国家权力机关之间的关系是领导与被领导的关系,各级人大必须自觉接受和服从党的统一领导,围绕党中心工作来安排和部署各自工作。党要根据经济社会发展情况和各个阶段的中心工作,按照人大的职权范围和工作方式,向各级人大提出任务和要求,并加强督促检查,抓好工作落实。十七大报告提出,要“支持人民代表大会依法履行职能,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”这一重要举措,体现了党科学执政、民主执政、依法执政的执政理念,这必将使执政党和国家权力机关的关系更加规范和顺畅。我们要自觉地把人大工作置于党的领导下,无论是制定的工作计划,组织的重大活动,还是对有关重大事项开展的监督工作等,人大都注意围绕党委的中心工作进行,并认真贯彻执行党委的意图和决策。同时,对贯彻执行党委意图和决策的情况,人大要及时地、认真负责地向党委汇报。当人大在执法检查或调查之中,发现与党委决策相违背的重大问题需要进行监督,以及人大依法民主决定的意见可能与党委的意见不一致时,应及时向党委报告,征得党委的同意。通过积极主动工作,使党的主张经过法定程序成为国家意志、人民意志,确保党委意图得到实现。要从人大自身职责出发,对法律明确规定的事项,要坚决贯彻好,如果不做就是失察;对党委要求做的工作,要坚决执行好,如何不做就是失职;对群众呼声强烈的问题,要坚决落实好,如果不做就是失信。由此观之,各级党委的意图正确与否,决定了该级人大的决定适当与否;各级党委的决策是否科学和民主,决定了该级人大的决定是否准确,监督是否到位和有力;各级党委对依法治理工作和各种执法违法问题重视程度如何,决定了该级人大是否具备很强的法制观念和法律意识。所以,处在总揽全局中的各级党委,必须坚定不移地贯彻落实“三个代表”重要思想的要求,全面推进党的建设,不断推进理论创新、制度创新和科技创新,始终处于主导地位。从而确保人大的法定职权到位和有效行使,保障人大工作始终围绕党的中心做出新成绩,促进人大工作制度的不断创新。此外,我们党必须始终站在时代的前列,立足于新的实践和不断开拓创新,正确处理好党的执政地位与国家权力机关之间的关系,不断提高执政水平,促进人大制度日臻完善。因此,做好人大工作,必须坚持和依靠党的领导,是任何时候都不能动摇的根本原则。

    必须尽快实行城乡相同人口比例选举人大代表

    胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出要“坚定不移发展社会主义民主政治”并“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。十七大的表态意示着我国民主政治发展的前进。一直以来,县级以上人大代表城乡名额比例差距,使占全国人口多数的农民的代表人数相对很少,农民在人大会议中的声音和表决权非常微弱。这不仅使他们的利益得不到充分体现,而且还可能受到侵害和剥夺。随着我国城市化进程的加快,我国城乡人口结构比例已发生很大变化。改革开放以来,城乡差异在逐渐缩小,农民通过村民自治等形式的民主训练,民主意识、权利意识已有明显增强,农民的文化程度及参政议政能力也有很大提高。我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。参政权等政治权利是农民应该享有的权利,但是长期以来,在选举权这个最重大的政治权利问题上,我国对城镇居民和农民一直实行“双重标准”。从1953年2月11日,由中央人民政府委员会第二十二次会议通过的《选举法》开始,即规定了城乡人大代表可以代表不同的选民人数——自治州、县、自治县为4:1,省、自治区为5:1,全国为8:1。《选举法》随后虽然经过了5次修改,但最终于2004年修改时,维持了1995年2月28日由八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改的《选举法》所确定的城乡人大代表比例制,即农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的四分之一。这就是说,在选举人大代表的权利上,4个农民才相当于1个城里人。这是对农民政治权利明显不公平,也有违宪法精神。实际上,如此明显不公的规定,在执行时还被大打折扣。如在选举时有意将农民代表候选人挤掉;在省人大代表结构中,把乡镇党委书记、乡镇长算作农民代表。其弊端是显而易见的。在人大代表中,本来声音就很微弱的农民代表偏少,反映农民的诉求、保障农民这个中国最大的弱势群体的权利,就受到很大影响。社会主义民主要求公民享有平等的政治、经济和文化权利。国家取消农业税、实行农村合作医疗、实施农村义务制教育、扩大农村“低保”等措施,是从经济、社会权利来保障农民与城市人的平等权,而城乡选举代表比例相同,则是提出了政治上的平等权。因为政治上的平等,最主要的是选举权的平等,这样就有利于逐步消除城乡差别。要真正体现社会主义的优越性和人民是国家主人的宪法意图,就必须保证农民拥有平等的政治权利,必须保证农民在人民代表大会这个国家权力机关里享有与其他阶级、阶层平等的权利。因此,要进一步完善人大制度,必须尽快实行城乡相同人口比例选举人大代表。

    必须加强人大代表培训

    人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式,同国家和人民的命运息息相关。社会越来越发展,民主也就越来越发展,人大及其常委会所担负的任务也就越来越繁重。进一步完善人民代表大会制度,一个十分重要的方面,就是要把人大及其常委会建设成为充分发挥作用的国家权力机关、全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关、同人民群众保持密切联系的代表机关。人大代表是国家权力机关组成人员,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的职权,参加行使国家权力活动。因此,人大代表素质的状况、履职水平的高低、发挥作用的大小,直接关系到各级国家权力机关的建设和形象,关系到宪法和法律赋予人民代表大会的权力能否得到正确行使,也关系到社会主义民主法制建设的进程。人大代表行使职权的每一项工作,政治性、法律性、程序性、专业性都很强,这就要求人大代表不仅具有较高的思想理论水平和政策水平,还需要具有良好的法律素质和广博的知识。因此,人大代表要想全面履行宪法、法律赋予的职责,就必须要加强系统的培训学习,扩大知识面,提高自身综合素质,掌握履行职责必备的知识。作为人大代表,他们来自四面八方、来自不同的工作岗位,知识结构、实践活动各有差异。同时,由于受代表个人专业知识和工作领域的限制,其履职能力与国家权力机关的工作要求尚有不小的差距。这就要求代表要不断学习,不断提高,掌握履行职责所需的基本知识。时下,要按照党的十七大部署认真深入学习科学发展观,并坚持学以致用、用以促学,不断提高人大干部队伍的理论素质和业务能力。只有这样,才能承担起宪法、法律赋予的神圣职责,才能不辜负人民的信任与重托,真正为人民执好政、掌好权。

    必须加强法制建设和制度建设

    建立健全完备的法制和制度是现代法治国家的必然要求,也是完善人大制度的必然结果。没有健全完备的法律制度作保障,人大及其常委会的各项职权就无法实现,进一步完善人大制度也就成为一句空话。人大制度建立多年来的历史证明,什么时候法律和制度比较健全,人大制度就得到发展;什么时候缺少法律和制度作保障,人大制度就难发挥作用,甚至遭到破坏。因此,进一步完善人大制度,必须加强法制建设与制度建设。首先是加强人大自身的组织和制度建设。要切实转变作风,加强调查研究,加强人大代表与人民群众的联系,及时了解民情,反映民意,通过履行法定职责,从而真正代表最广大人民群众的根本利益,维护群众的合法权益。我们还要认真总结多年来人大及其常委会在完善各项监督程序、改进议事制度等方面的成功经验,使之程序化、规范化、制度化、法制化。其次是加强人大机关的建设,使人大的工作机构同人大常委会担负的工作相适应。目前,随着人民群众民主意识、法制观念的增强,对人大日益寄于厚望。我们务必紧紧围绕党的十七大精神,坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,自觉践行“三个代表”重要思想,贯彻落实科学发展观,心系人民群众,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,以实现人民权力为已任,工作高标准、高质量,力争通过进一步加强人大工作,维护发展稳定的大局,进而增强人大制度的活力与生机,提高人大机关的影响力和公信力,使人大制度的无比优越性充分显示出来。

    总之,人民代表大会制度是我们党领导广大人民当家作主的最好政权组织形式,是适合我国国情、具有极大优越性的根本政治制度。进一步完善人大制度对于我们实施依法治国方略,真正按照具有中国特色的社会主义根本制度办事,实现国家长治久安,进行社会主义建设,全面建设和谐社会,具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。目前,在新的历史条件下,进一步完善人大制度任重而道远,但我们相信有党中央的坚强领导,有人大制度建立多年来积累的宝贵经验,有全党和全国各族人民的共同努力,人大制度建设一定会取得丰硕的成果。

    (作者单位:广东省恩平市人民检察院 检察员)

Copyright©2003- , Jiangmen Municipal People's Congress. All Rights Reserved.

江门市人大常委会版权所有