关于我市卫生事业发展情况的调研报告

 来源:  发表时间:2015-08-13 09:39


江门市人大常委会调研组

2015年6月

    卫生事业关系千家万户, 关乎社会和谐稳定,是重大民生问题。为更有效地完成市人大常委会今年对市政府关于我市卫生事业发展情况报告的审议工作,切实推进我市卫生事业发展,市人大常委会党组书记、常务副主任梁清兆、副主任陈敏标、叶一鸣、宋波带队分赴四市三区,对我市卫生事业发展情况展开深入调研,通过听取汇报、实地察看、召开座谈会、发放调查问卷等形式,深入了解五邑地区医疗卫生情况,并在学习借鉴周边及省外个别城市先进经验做法的基础上,对我市卫生事业发展的突出问题和薄弱环节进行了研究和分析,提出意见建议,形成调研报告如下:

    一、我市卫生事业发展的基本情况

    近年来,市委、市政府高度重视卫生事业发展,全面深化医药卫生体制改革,优化医疗卫生发展环境,完善基层卫生服务体系,卫生服务水平得到有效提升,人民群众健康水平不断提高,我市卫生事业保持平稳发展。

    (一)卫生资源总量稳定增长

    截至2014年底,全市医疗卫生机构1716个,其中医院39个、基层医疗卫生机构1570个、专业公共卫生机构105个、其他卫生机构2个;卫生技术人员23157人,其中执业(助理)医师7730人、注册护士9169人、药师(士)1602人、技师(士)1149人、其他技术人员3507人,每千常住人口拥有医生1.71名、注册护士2.03名;据省卫计委政务中心2015年3月统计数据,我市2014年每千常住人口拥有床位数3.97张。(注:市卫计局统计数据为4.09张)

    (二)医疗卫生服务能力稳步提升

    2014年,全市医疗机构总诊疗人次达3294.04万人次,比上年增长1.90%;出院人次达66.26万人次,比上年增长5.98%;病床使用率为84.98%,高于全省81.4%的平均水平。据省卫计委政务中心统计,2014年江门市域内住院率排第4名;开平、台山医疗服务能力在58个县(市)中分别排第3、第4名;台山市县域住院率达90.1%,是全省符合医改监测指标的三个县(市)之一。

    (三)基层医疗卫生条件有所改善

    我市现有基层医疗机构1570个,实有床位3812个,较上年增长13.55%,业务用房313506平方米,较上年增加2.92%。在社区方面,目前全市共设置社区卫生服务机构31个,已形成3-10万人或每个街道1个社区卫生服务中心的格局。创新开展家庭医生式服务试点工作,共建立家庭医生服务团队75个,设立定点机构35家,在建家庭病床约15047张。在农村方面,目前全市共有824条行政村已建立农村卫生站,共建卫生站938个,卫生站建设步伐有所加快。

    (四)县级公立医院改革稳妥推进

    我市继恩平市、鹤山市成为全省县级公立医院综合改革首批试点,2014年新增台山、开平两市为改革试点,全市县级公立医院综合改革试点覆盖率达100%。目前,恩平市、鹤山市四家试点医院已按要求全面取消药品加成,实施药品零差率销售,规范药品采购和使用,实行基本药物制度。恩平市人民医院建立了法人治理结构,探索实施现代化管理模式。

    二、我市卫生事业发展的困难和问题

    我市各级政府及其职能部门近年来做了大量工作,全市卫生事业发展取得了明显成效,但与经济社会的发展步伐和人民群众日益增长的医疗卫生需求还有一定差距,在发展上仍存在着困难和问题。

    (一)医疗卫生资源布局不均衡

    医疗资源分布不均衡。我市东部三区一市约250万常住人口,分布着19间二级以上医疗机构,开放床位占全市71.9%;卫技人员占全市70.7%;台山市、开平市和恩平市常住人口与东部相仿,仅有11间二级以上医疗机构。全市4间三甲医院,3间坐落蓬江区,开放床位数蓬江区占全市46.7%;医技人员数占全市42.9%,优质医疗资源过于集中。

    资源布局与城市发展不适应。目前我市医疗卫生资源主要分布在老城区,规划布局明显跟不上城市扩张发展的节奏,如我市主城区不断向北拓延,北新区和滨江新区医疗资源配置滞后,短期内难以满足新片区居民看病就医的需求。

    (二)基层医疗卫生服务能力不足

    医疗卫生硬件设施落后。我市基层卫生机构业务用房普遍不足,全市乡镇卫生院危房面积达1.08万平方米,部分卫生站设置在乡医家中,面积只有20-40平方米。乡镇卫生院医疗设备陈旧老化、过期服役现象普遍,“五个一”医疗设备配置尚需加强。调研中发现有卫生院使用的X光机超17年仍在服役,现已没有透视功能,严重影响检验的准确度。农村卫生站发展滞后,全市尚有60条行政村存在空白卫生站,我市对基层医疗卫生的财政投入不足,农村卫生站除省政府规定的“一村一站一万元”财政补贴外,没有其他经费投入。

    基层卫生人才严重短缺。我市卫生乡镇卫生院空编率高达36%,部分卫生院空编较严重。农村卫生站现有医生998人,平均每个村卫生站拥有医生1.16人,低于全省平均水平(全省:1.48人),农村医生普遍年龄偏大(平均53.4岁),学历水平低下(大专以上学历仅占16%)。社区卫生机构全科医生数量不足,我市社区卫生服务机构只有全科医生92人。据省卫计委政务中心2015年3月统计公布,江门2014年全市每万人口全科医生数为0.59人,在珠三角九市中排名最后(注:市卫计局2015年6月11日上报数据为1.37人),未达到每万服务人口配备2-3名全科医生的规划要求。基层医疗机构人员短缺原因多样。一方面基层医务人员薪酬普遍偏低,平均工资待遇与当地教师存在一定差距,初级职称医务人员年薪最低不到3万元,加上受工作环境、晋职空间等因素影响,人才“招不进”、“留不住”情况普遍。另一方面乡镇财政压力负担重,怕增人员、增负担,造成“不能招”的困局。

    (三)县级公立医院综合改革有待深化

    医改补偿机制尚待完善。我市县级公立医院综合改革继恩平市、鹤山市成为全省首批试点后,2014年又新增台山、开平两市作为改革试点。调研中试点医院普遍反映医改存在补偿不到位情况。根据省方案要求,试点医院因取消药品加成减少的合理收入,通过调整医疗服务价格补偿80%。目前据鹤山市三家试点医院2014年8-12月收入情况统计,医疗服务价格调整增加的收入占减少的药品加成收入比例仅为39.27%,远未达到省方案目标。恩平、台山、开平三地试点同样面临价格调整补偿不到位的困境。

    医院监督机制尚待健全。目前政府对医院内部管理缺乏有效监测,运营绩效有待加强,不合理用药、用材和检查等行为时有发生,公立医院的医疗行为及医疗费用未得到有效控制,2014我市公立医院药占比及政府办县及县级以上综合医院次均住院费用均居我省地级市前列,百姓看病贵、看病难的问题未明显缓解。

    (四)社会办医发展步伐缓慢

    引导激策措施未能落实。我市现有民营医院7家,数量在省地级市中排第20位,在珠三角城市中排名最后。我市虽然已在2013年经制订了《江门市加快民营医疗机构发展实施方案》(江府办〔2013〕45号),但在实际执行中存在激励措施落实不到位的问题,调研中有反映民营卫生机构在税收、土地、社保等方面难以保证扶持政策的落实,在给予非公立医疗机构参与公共卫生服务和社会公益事务的机会和平台不足,购买公共服务力度不大。

    良性竞争格局未能形成。目前我市大部分非公立医疗机构规模小、层次低、专科特色不足,重复建设偏多,在竞争力不强、短视行为和功利化的情况下,造成同业恶性竞争。此外,医疗人才资源的流动、医疗技术和医院管理经验等方面存在障碍和壁垒,未能形成公立和非公医疗机构互补、共同发展的良性竞争局面。

    (五)医疗保险政策控制引导不足

    我市目前医保结算采用等额结算方式,以前两年住院病人平均费用调整定额标准,按医疗项目付费,医保费用总额控制难度增大,医保基金收不抵支,我市基金当期支出缺口4.88亿元,其中城镇职工医保费用超支1.83亿元,超支率9.70%;城乡居民医保超支3.05亿元,超支率35.30%。现行结算方式令医保基金支付风险增大,也不利于医疗机构的健康发展。医保支付比例政策对优先选择到基层医疗机构首诊的引导不足,对分级诊疗工作助推力度不大。此外,对医保相关政策制度的宣传解释工作还未到位,在调研中发现,群众对普通门诊费用统筹办法意见较多,认可程度不高。

    (六)卫生事业基础项目建设比较薄弱

    卫生信息平台有待建设。我市医疗大数据应用较为薄弱,医疗信息化缺乏顶层设计,医疗信息资源比较分散,各卫生机构的医疗卫生信息数据不能互通,存在信息碎片化、数据孤岛等现象。目前我市电子病历、健康档案尚未实现共享,群众就医的检查检验结果未能做到互通互认,转诊时重复检查情况比较普遍,群众就医成本比较高。

    医疗废物处理问题亟待解决。我市每年产生医疗废物约2800吨。近两年处理成本增加,由原来的2.8元/公斤升到6.6元/公斤,运输过程容易出现泄漏,且多次被外地拒收,使我市卫生事业发展受到困扰,建设新的医疗废物处理中心迫在眉睫。

    三、推进我市卫生事业发展的意见和建议

    医疗卫生事业关系到广大群众的切身利益,承载着千家万户的殷切期盼。我们要从战略和全局的高度,深化认识,抓住机遇,统筹兼顾,推进我市卫生事业健康发展,满足人民群众日益增长的健康需求。通过深入了解和认真分析我市情况,调研组提出以下几点意见建议:

    (一)科学统筹,合理规划配置医疗卫生资源

    优化卫生资源规划布局。要全面摸清我市医疗卫生现状,抓紧对照《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》的文件精神和省的部署要求,结合我市实际情况,科学谋划编制好江门市卫生事业发展“十三五”规划,加强卫生各项规划与城乡规划的无缝衔接。要提高政府对医疗卫生资源配置的宏观调控能力,统筹发改、财税、国土、卫生、规划等部门的资源和力量,进一步优化我市医疗卫生资源规划布局。要加快滨江新区和北新区、高新区及新会南新区等新发展区域医疗资源的规划建设步伐,主动适应城市空间发展需求,提升医疗资源布局的均衡性和合理性。

    合理配置优质医疗资源。按照东部一体、西部协同,区域内民生共享、同城共融的原则合理配置医疗资源。贯彻东部“三区一市”资源融合的发展思路,发挥蓬江区优质医疗资源的优势,建立市、县医院紧密型合作办医模式。利用市中心医院等优质品牌的资源,在高新、江海区、新会区开设分院或专科医院。加快推动台开恩三市医疗资源区域协同发展,发挥开平市中心医院的引领辐射作用,探索联动机制、加强各级医疗机构相互协作,提高区域医疗服务水平。

    (二)加强建设,提升基层卫生服务能力

    加强基层医疗机构环境设施建设。各级政府要加大财政投入,从政策方面加以倾斜,从多渠道确保基层医疗机构长期发展的资金供给。要按照省和国家要求,加快基层医疗机构标准化建设步伐,加大对医疗业务用房、就医环境的改造力度,做好基层医疗设备设施更新换代工作,全面解决镇级卫生院“五个一”设备的配置问题,提高基层医疗机构的卫生服务能力。

    加强基层医疗卫生队伍建设。要着力解决基层医疗机构空编严重问题,加强对人员编制的动态调控与管理。要采取有力措施加大基层人才的引进力度,建立科学有效的人才招录机制,畅通人才引进“绿色通道”,改变“不能招”和“招不进”、“留不住”的问题。要进一步完善基层医护人员的薪酬分配制度,建立优劳优得、按绩取酬的激励机制,并采取有针对性的措施拓宽人才晋职空间,努力调动基层医务人员积极性。要加大以全科医生为重点的基层人才队伍的建设,制定全科医生培养推进计划,力争达到国务院规划的每万名居民配备2-3名全科医生的要求。要切实落实和完善乡村医生补偿、养老和培养政策,加快推进乡村医生和农村居民的签约服务工作,改革乡村医生服务模式和激励机制,提高乡村医生岗位吸引力,稳定和优化乡村医生队伍。

    加强基层卫生服务体系建设。要推动医疗卫生资源下沉,推进市级医院优质医疗资源向乡镇、社区延伸,加强专科建设,推进医养结合,拓展基层卫生机构的发展空间。加快实现市级医院以及县域城乡优质医疗资源与社区、乡镇卫生机构共享。要解决个别社区公办医疗机构缺位问题,抓紧空白村卫生站建设及不达标卫生站改造工作,加快推进镇村卫生服务一体化建设步伐,健全我市农村卫生服务网络。

    (三)健全机制,深化县级公立医院改革

    健全政府保障机制。政府要履行对公立医院的保障责任,加快健全县级公立医院改革保障机制,确保对公立医院基础设施建设、大型设施设备和日常运转所需经费的资金投入。加快完善科学有效的补偿机制,做好医疗服务价格调整与财政补贴政策的衔接工作,补偿好医院因取消药品加成而减少的合理收入。

    完善公立医院监管机制。政府及卫生主管部门要加强对县级公立医院医药费用增长情况的监测与管理,积极探索破除医院逐利机制,建立健全以公益性为核心的公立医院评估管理体系,加快优化医院运营机制,加强运营成本核算,发挥社会监督和行业自律作用,通过精细化管理提升医院运营绩效,促进医院规范健康发展。

    (四)多元互补,加快社会办医发展步伐

    完善社会办医政策措施。政府要统筹协调卫生、发改、财税、规划、国土等相关部门,形成工作合力,进一步完善落实鼓励政策措施。要进一步加强政务信息的公开披露工作,及时公开医疗机构建设规划信息和办事指南,简化医疗机构设立审批程序,营造良好的政策环境,激活社会资本参与我市办医建设。加快厘清我市非公立医疗机构的非营利和营利性医疗机构的情况,在土地、房屋建设、财税优惠、服务价格、医保政策、购买服务、设备配置、学科建设等方面给予有针对性的积极扶持政策。

    开创多元互补办医格局。要加快推进我市非公与公立互补的多元化办医格局,扩大和丰富我市医疗资源,引导社会力量在全市范围内开设三级综合医院,二级以上专科医院等医疗机构,开拓差异化发展道路,满足人民群众多层次、多元化医疗服务需求。加大推进卫生人才在我市卫生医疗机构间合理流动的力度,鼓励公立医院的高级职称医生到非公立医疗机构开展多点执业,形成与公办医疗机构优势互补、共同发展的局面。

    (五)增强效能,推进医疗保险制度改革

    推进医保付费方式改革。要加强我市医疗保险基金的总额控制,完善基金预算管理。建议政府借鉴中山市和杭州市的医保政策经验模式(详见附件一、二),结合我市实际,积极推进医保付费方式改革。实现专业化、精准化管理,降低医保基金支付风险,提升医保基金使用效率,增强医保基金对医疗卫生事业发展的支撑力度,满意各层次卫生机构的发展需求。

    发挥医保政策的引导监控作用。要科学设计医保报销比例及医疗机构分级报销标准,发挥医保政策的杠杆作用。加大对医保政策的宣传力度,让广大人民群众熟悉了解基层首诊制度、普通门诊制度等政策,引导患者大病进医院、小病进社区,促进分级诊疗的有效实施。发挥医疗保险对医疗服务行为和费用监督制约作用,健全医保对用药、监测、治疗、收费服务行为的监控,有效控制医疗成本。

    (六)打造平台,推动医疗卫生信息化建设

    建设区域卫生计生信息平台。政府要提高对医疗卫生信息化建设的重视程度,加大资金投入并形成长效机制。要将卫生计生信息平台建设纳入智慧江门建设的整体规划,并优先加快建设步伐。卫生职能部门要主动参与智慧江门的建设,整合现有资 源,完善顶层设计,统筹制定信息平台建设整体规划,要着力解决资源分散、信息碎片化、信息孤岛的现状,建立上下联通、横向互动、信息互联、资源共享的信息平台。

    推进就医一卡通服务。要落实国家和省要求,加强卫计、社保、民政等部门的协调合作,互相配合,完善医疗机构信息接口功能。利用一卡多用的社会保障卡,加快推进持卡就医、预约挂号、实时结算、就医转诊等医疗一卡通服务,进一步提升医疗服务行为的效率,让居民享受到医疗信息化带来的舒适和便捷。

    (七)落实选址,建设医疗废物处理中心

    落实项目选址。建议政府要加大统筹力度,协调环保、发改、卫计、国土等相关部门综合拟选场址的基本情况、选址过程可能出现的各种因素和问题,按照难易程度、建设周期对项目选址作出评估,加快敲定项目选址。

    加强宣传指导。要做好项目论证选址以及宣传解释工作,引导公众理性正确看待医疗废物处置污染问题。要指导项目单位选择对更利于环境保护的处置工艺,增强公众对项目能够做好污染防治工作的信心,降低项目落地的阻力,尽快破解我市卫生事业发展难题。

    附件:1.中山市医疗保险结算模式实施情况汇报

          2.杭州市利用医保杠杆推动分级诊疗实施情况汇报

附件1:

中山市医疗保险结算模式实施情况

    从2010年起,中山市按照“总量控制,按病种分值结算,按月预付,年终清算”的原则,实施社会保险经办机构与定点医疗机构结算住院医疗费用实行总量控制下的病种分值付费方式。

    中山社保机构每年确定全市各定点医疗机构住院医疗费用可分配资金总额:当年度社会医疗保险费总收入减去按规定提取的省社会医疗保险风险调剂金、市社会保险风险储备金、划拨的大病医疗保险资金、划拨的个人医疗账户资金、零星报销待遇支付部分,以及按规定应由社会医疗保险统筹基金支付的其他费用,再根据定点医疗机构住院病种分值、住院床日费用分值,以及各定点医疗机构等级系数等进行分配,确定定点医疗机构年度医疗费用控制总额。对参保人每一个就医个案,按病种分值结算。病种数据来源通过前两年各定点医疗机构数据集中收集分析处理。经过四年来的运行,分值库不断调整修正,2014年版的病种分值库已扩充到4817个病种类别。

    中山市病种分值结算的付费方式改革,在初期得到市政府、卫计局、发改局、财政局等有关部门的有力支持,并已探索出数据收集统计的有效途径,建立了与定点医疗机构紧密合作的机制,获得了医院的智力支持,同时逐步完善医保信息系统,为医保支付方式改革提供了技术保障。根据中山市医保制度改革四年来的推行情况来看,实施总量控制的病种分值结算,使医保基金在一个可控的范围内使用,降低了风险,同时也压制了医疗费用迅速增长的势头,2014年中山公立医院次均住院费用和门诊费用均排在我省21个地级市中第20位,实现了总量控制及医疗费用控制的目标。

附件2:

杭州市利用医保杠杆推动分级诊疗实施情况

    杭州市从2011年启动医疗保险制度改革后已基本形成了以基本医疗保险为主干,大病医疗保障为补充,医疗困难救助为兜底,建立包括职工医保、城乡居民医保、医疗困难救助在内的覆盖城乡、一体化、多层次的“2+1”基本医疗保障体系。实现了政策衔接、待遇均衡、风险可控、管理高效的城乡统筹医疗保障体系和管理服务平台。

    近年来,杭州市充分利用医保政策,通过建立基层医疗卫生机构全科医生签约服务模式,利用医保基金支付比例差值,探索建立分级诊疗体系,引导参保人员在基层卫生机构就医诊疗,具体措施如下:

    职工医保参保人员自愿选择定点在社区医疗机构就医并接受全科医生签约服务,门诊起付标准降低300元(杭州职工医保中“在职”参保者门诊起付标准为1000元,三级医院住院起付标准为800元;“企业退休”参保者门诊起付标准300元,三级医院住院起付标准800元)。城乡居民医保参保人员如自愿选择定点在社区卫生服务机构就诊的,门诊不设起付标准(目前门诊起付标准为300元)。同时,经定点的社区卫生服务机构转诊,参保人员可在定点医疗机构或上级医院直接刷卡结算,其中城乡居民按社区报销比例直接结算(根据城乡居民医保的档次不同,在社区医疗机构就医报销比例为60%~70%,在三级医疗机构就医报销比例为25%~40%)。

    分级诊疗的推进和实施属于非强制性的,通过起付线与报销比例的合理调整,可以对参保人员的就医行为产生积极的引导作用。从杭州市的实施效果上看,“减免起付线、提高报销比例”的医保杠杆,引导更多的参保人员选择在社区首诊后转诊到大医院治疗,理论上医保总体支出会增加。而实际上杭州市通过社区医疗服务机构的设施水平的提升,以及卫生主管部门推动医疗资源“下沉”措施,社区医疗机构往往能够留住常见病、慢性病的参保人员,真正做到了“康复回社区”。因此,从最终整体结构来看,医保基金支出更高效、更节约。

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