关于对市中级人民法院多元化纠纷解决机制建设情况的调研报告

 来源:  发表时间:2015-05-14 17:42


根据年度监督工作计划,常委会将听取和审议市中级人民法院(下称“市中院”)多元化纠纷解决机制建设情况的报告。为了做好审议工作,常委会成立了由常委会党组书记、常务副主任梁清兆同志任组长,常委会其他主任会议成员和党组成员任副组长,常委会部分组成人员和个别人大代表组成的调研组,于6月份到各市、区进行了深入调研,先后听取了市中院和各市、区法院的情况汇报,召开了有关人员座谈会,实地察看了基层法庭建设和多元化纠纷解决工作开展情况,抽样了解了市中院处理的部分调解个案。现根据调研的情况报告如下:

一、基本情况

市中院认真贯彻落实市委有关意见,充分发挥司法能动性,积极探索和推动多元化纠纷解决机制建设,逐步实现司法调解与行政调解、人民调解的整合,为调动各方力量解决纠纷,提高司法效率,维护社会稳定付出了较大的努力,取得了一定成效。

(一)多元化纠纷解决机制初步建立

市中院党组根据市委的部署,于2007年底出台《关于建立多元化纠纷调处机制的意见》(下称《意见》)并经市委办批转实施。市中院将多元化纠纷解决机制建设列为一把手工程,纳入法院年终考核目标。台山、开平、鹤山和恩平等市成立了多元化纠纷调处领导小组,其他法院也成立了类似机构,统筹协调机制建设工作。市中院制定出台《关于诉调对接工作的暂行规定》等多项工作制度,先后在全市法院大规模推动人民调解进法庭、诉调对接、诉前联调等工作,初步形成了多系统、多层次、多部门参与的多元化纠纷解决体系。

(二)诉讼调解覆盖范围不断延伸

全市法院坚持调解优先、调判结合原则,从诉讼前申请立案时进行立案调解,诉讼中开庭时进行庭审调解,开庭后休庭期间进行调解,到宣判后进行释法答疑,把调解工作贯穿民事审判的全过程。同时,把调解工作从民事审判逐步向刑事附带民事诉讼、行政诉讼和执行等各种类型案件延伸,努力实现法律效果和社会效果相统一。2010年至今年5月,全市法院以调解撤诉方式审结民商事案件37831件,调撤率51.23%;共调解成功刑事附带民事诉讼案件146件,占全部刑事附带民事诉讼的51.9%;以和解方式审结行政诉讼案件168件,占22.9%;以和解方式结案的执行案件7688件,占22.44%

(三)诉讼外纠纷解决方式逐步完善

全市法院不断完善诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决方式相衔接的工作平台,将人民调解、诉前联调和综治信访维稳工作有机结合起来。

一是规范诉调对接。在市委政法委的统一部署下,市中院积极推进人民调解进法庭、进法院工作,细化人民调解室工作规范,指导基层法院建立完善人民法庭、乡镇人民调解委员会、村人民调解委员会的三级联动调解网络。全市29个人民法庭均设立了人民调解工作室,设有固定工作场所和必要的办公设备,邀请79名人民调解员常驻法庭进行调解,探索建立诉前、审前和诉中三个阶段的全程无缝诉调对接模式。2010年以来,全市各人民法庭的人民调解室参与调解的案件共计7146件,调解成功6508件。

二是推进诉前联调。全市各市、区均成立了由政法委书记或负责综治工作的副书记任组长、法院院长任副组长的诉前联调领导小组,检察院、公安局、司法局、民政局、卫生局、国土局、信访局、妇联、工商联等单位作为小组成员,形成党委领导、政府支持、政法委牵头、综治委协调、法院为主、多方参与的诉前联调工作格局。2011年全市法院均设立诉前联调工作室,做到有场所、有牌子、有人员、有设备、有制度、有运作。同时鹤山、开平、江海法院针对交通事故纠纷较多的情况,设立了交通事故巡回法庭或调解室,其中鹤山法院派法官常驻调解室,于诉前调处交通事故损害赔偿纠纷,效果很好。江海法院在人社局设立法官工作站,联调劳动争议纠纷。2011年至今年4月份,全市通过诉前联调成功解决纠纷2794件。

三是主动参与镇街综治信访维稳中心建设。发挥人民法庭在维稳中心运作中的作用,与综治信访维稳中心对诉讼调解、法律文书送达、执行措施和判后维稳工作进行衔接,全市法院累计派出600多人次,配合中心处理各类矛盾纠纷450多件。

四是积极探索司法确认工作。市中院于2010年出台《关于非诉讼调解协议司法确认的若干意见》,对当事人在人民调解、行政调解等组织主持下达成的调解协议依照规定予以司法确认并赋予强制执行力,切实提高人民调解、行政调解的实际履行率,增强调解协议的公信力,深化诉调对接工作成效,推动诉调对接工作良性运作。2010年至今,全市法院共对3498份人民调解、行政调解协议进行司法确认。

(四)调解员培训工作逐渐加强

全市法院认识到调解员作为多元化纠纷解决中的主角,其素质尤其是法律素质和调解技巧等是调解顺利开展的关键。因此,全市法院均比较重视调解员的培训工作,讲授法律知识、调解技巧和案例分析等,提升基层调解组织和人民调解员调处矛盾纠纷的能力。2011年,市中院举办诉前联调工作业务培训班,组织全市诉前联调成员单位的联调员约300多人参加培训,2010年以来,各基层法院共组织各类调解员培训900多人次。

二、当前存在的主要困难和问题

我市的多元化纠纷解决机制建设经过几年的探索与实践,取得了比较积极的工作成效,但整体效果离市委批转的《意见》所设定的目标还有一定的差距。当前存在的主要困难和问题表现在以下几方面:

(一)社会认知度不高,宣传工作有待进一步加强。尽管多元化纠纷解决机制已经建立并运行了超过四年,但社会对此认识仍欠深入。一是相当一部分群众对调解的优越性所知甚少,对于人民调解、行业调解和行政调解等非诉讼解决方式存有不信任。二是部分机制参与单位对此认识不足,认为是义务帮法院工作,存有应付心态,缺乏工作积极性。三是律师群体普遍对多元化纠纷解决机制不了解,基本没有参与过相关工作。四是个别法官对调解理解有偏差,认为调解“和稀泥”,影响当事人的诉权保护,宁愿自己多做诉讼内工作,也不主动引导当事人运用调解等方式解决纠纷。

(二)纠纷调处主体多元但欠联动,法院主导作用有待进一步提高。目前,各市区成立的纠纷调处领导机构包括诉前联调领导小组、人民调解进法庭领导小组、多元化纠纷调处领导小组等同时设置,未完全整合。法院与各有关单位在纠纷解决方面未健全有效的沟通和衔接机制,不能真正做到有效联动、优势互补、形成合力。多元化纠纷调处联席会议制度在各地普遍得不到落实,只有个别基层法院定期组织联席会议,令机制难以发挥应有的统筹协调作用。在具体调处纠纷过程中,法院系统与工、青、妇等成员单位联动不多;在多元化纠纷调处机制的整体运作过程中,法院对相关部门的支持与指导也有所不足,未能充分体现其在系统中的主体地位。

(三)考核激励与组织保障机制未完善,制度建设有待进一步加强。调解工作的业绩考核、奖惩制度不健全,无法有效激发成员单位及调解员参与调解的积极性;诉前联调等工作成果也没有纳入法官业绩考评体系,个别审判人员主动引导当事人通过诉前联调解决纠纷的动力不足。在各调处主体的衔接配合上,存在衔接办法和操作流程不够具体等问题,调解的证据材料、档案移交等尚未规范。同时,大部分非诉讼调处工作平台缺乏人力、物力的支撑,多数司法所以较少的工作人员承担着大量的基层司法业务,难以兼顾调解工作;全市调解工作经费去年仅为72.8万元,基层调解员的补贴没有制度保障;大多数法院没有调解专项经费,客观上制约了调解工作的发展。

(四)调解员整体素质不高,队伍建设有待进一步推进。一是基于准入条件没有限制,基层调解人员总体文化层次不高,人民调解员中高中文化程度占总数的40.6%,大专以上文化程度不到10%。二是基于培训的长效机制没有形成等原因,相当一部分调解员的法律知识、调解技巧及经验有所不足,处理复杂疑难纠纷显得力不从心,影响纠纷的调处质量和调解的社会公信力。三是基于所在单位人事调整、工作分工影响,或是基层社区、村居换届因素,调解员队伍不稳定,调解员经常变换,影响工作的连贯性。此外,个别法官自身的调解能力和经验也有待加强。

三、进一步加强多元化纠纷解决机制建设的建议

多元化矛盾纠纷解决机制是化解社会矛盾纠纷,维护社会和谐稳定的重要保证,对营造我市良好法治环境,构建和谐江门具有重要意义。为进一步推动多元化纠纷解决机制建设,提出如下建议:

(一)进一步加大宣传力度,提升社会各界的认识。一是要充分利用各种媒介,广泛深入地宣传多元化纠纷解决机制的意义、成效和优越性,尤其是加大对各成员单位的宣讲力度,提升社会各界对多元化纠纷解决机制建设重要意义的认识,充分发动社会各界参与机制建设的积极性,扩大机制建设的认知度和参与面。二是要向当事人大力推介选择调解解决纠纷方式的好处,明确多元化解决方式的选择并不影响诉权的行使,反而能节约成本,更加方便、有效地保护当事人的合法权益,消除当事人的误解,积极引导广大群众选择非诉讼解决纠纷的方式。三是要加强对法官的政治思想教育,提升法官对调解工作重要性的认识,提高法官将调解贯穿于诉讼全过程的自觉性,遏止近两年法院的民事调撤率逐年下降的趋势。

(二)完善协调机制,形成齐抓共管的工作格局。要积极争取党委支持,发挥党委统揽全局作用,整合多元化纠纷解决机制的领导机构,在全市建立统一的由党委领导挂帅和各部门主要领导参加的多元化纠纷解决机制建设工作领导小组,提升领导小组的规格和决策统筹能力,统一协调机制建设工作。市中院要体现机制建设的主体地位,积极发挥主导作用,定期召集各职能部门召开联席会议,加强沟通与协作,共同研究工作中遇到的困难和问题,探讨解决的办法与对策。要善于整合社会资源,充分调动各方积极性,推动各相关部门、行业组织包括律师队伍主动参加到多元化纠纷解决机制建设中来,发挥职能优势,参与纠纷调处,将社会矛盾和纠纷尽可能化解在诉讼前,真正构筑齐抓共管、多元化解决纠纷的良好局面。

(三)建立健全配套机制,促进多元化纠纷调处工作深入展开。市中院应主动与党委、政府沟通,争取把多元化纠纷调处成功率纳入社会治安综合治理和维稳工作考核目标,鼓励和支持国家机关、社会团体包括行业协会等民间组织力量建立健全参与纠纷调解的机制;建立健全人民调解、行政调解与诉讼衔接工作的评价考核机制,加强对各类调解案件的质量考评。明晰法官参与多元化纠纷调处的责任,进一步健全法院内部岗位目标量化考核制度,完善调解案件的统计工作,保障诉讼调解工作的顺利开展。创新社会管理理念,推行购买服务方式,完善调解工作人、财、物的保障,必要时设立调解工作专项资金表彰奖励调解工作成绩突出的单位和调解人员。建立为各有关单位提供法律指导和帮助的工作指引,对有关单位在工作中存在的问题和薄弱环节,及时提出法律意见。进一步健全各调解机构的信息通报、资源共享等沟通配合制度,完善调解衔接机制,明确操作流程和责任,规范证据材料和案卷的移交,保障多元化纠纷解决机制健康运行。

(四)加强调解队伍建设,提高调解人员的能力和水平。努力建设一支政治坚定、业务过硬、一心为民、公正廉洁的高素质调解队伍是做好多元化纠纷解决工作的根本保证。要进一步重视和加强调解队伍建设,不断充实调解队伍,引入社会专业力量参与化解矛盾纠纷,还可吸收有经验的退休老干部参与调解,并对年轻同志进行传帮带,保持调解队伍的相对稳定。根据人民调解法的规定,人民法院对人民调解员负有业务指导的义务,因此要充分发挥主观能动性,加强与司法行政等部门的协作,通过联席会议、业务培训会议和组织旁听庭审、邀请协助调解等多种形式,有针对性地强化对非诉调解组织及调解员的业务培训和指导,特别是加强培训基层人民调解员的力度,提高他们的法律素养、业务能力及调解水平。同时,法院要强化法官司法能力与水平,通过开展调解工作经验交流等方式,提高法官诉讼调解能力和司法确认的审查能力。

 

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