关于我市镇街人大建设情况的调研报告

 来源:  发表时间:2015-05-14 16:50


    镇街人大建设是我市近年来基层反映比较强烈的问题,也是人大代表比较关注、多次呼吁重视解决的一个问题。根据领导指示,市人大常委会研究室近期就此进行了深入调研,深感目前我市镇街人大建设情况令人堪忧,部分镇街甚至连正常的人大工作都难以保障,是到了需要引起高度重视、着力解决的时候。

     一、目前我市镇街人大建设的现状及主要问题

    (一)有机构,但办公场所难、经费保障难。全市61个镇都依法成立了镇人民代表大会, 17个街道办基本上(开平市除外)均设立了人大联络处或人大工作委员会,挂有相关牌匾。但是,作为基层的一套班子,67%的镇街人大没有独立的办公场所,人大办公室并入党政办,与之合署办公;73.1%的镇街没有依照法律要求或相关规定将人大经费纳入财政预算,而采用实报实销的做法,在很大程度上影响了镇街人大工作的积极性、主动性。有的镇人大经费虽然纳入了预算但无专门账户,经费挪用的情况时有发生,实际上还是实报实销。

    (二)有人员,但无专职、无待遇。据统计,全市78个镇街现有人大主席(主任)76名(开平的长沙、三埠两个街道办只各设1名联络员),副主席(副主任)49名,一般工作人员(含办公室主任、副主任)90名,平均每个镇街人大2.75人。部分镇街没有工作人员,人大工作实际上是处于主席、副主席单兵作战的局面,人手不足是其一。其二,几乎没有专职人员。人大主席(主任)、副主席(副主任)往往由同级党委书记、副书记或委员兼任,工作精力主要投入到党委、政府的具体工作中,难以兼顾人大工作。一般工作人员也分管多项工作,少则四五项,多则八九项。人大干部行政化,不仅削弱了镇街人大职能,也背离了权力机关的性质,出现了专职不专、人大工作撂荒的现象。其三,一般工作人员无编制、无级别,致使他们觉得没希望、无奔头、工作不安心,人员流动大,严重影响了人大工作的连续性。开平某镇人大办干事,六年竟换了六人。为稳定队伍,大部分镇街人大专干只好由党政办工作人员临时兼任,全市现有的90名镇街人大工作人员中九成的编制、级别都不在人大。

    (三)有监督,但流于形式、缺乏实效。常用的监督手段是人代会听取工作报告和组织代表视察两种,执法检查、审议专项工作报告、询问、工作评议等基本不用,对政府整改不及时、不到位缺乏有效监督手段。目前,镇级人代会会期除了有选举任务以外普遍是半天或一天,对政府工作、财政预算、社会计划等报告的审议审查只能表面化、程式化,难以深入地进行实质性的审查、监督。加之人代会一年一般只开一次,日常事务由人大主席或副主席负责,对经济社会的热点难点、监督中发现的突出问题以及政府的重点工作,难以及时进行审议,作出决议决定,缺乏及时有效的监督。

    (四)有活动,但量少面窄、主题不清。各镇一年组织本级人大代表活动的次数平均为一到两次,时间半天或一天,普遍落实不了镇人大代表每年闭会期间执行代表职务不少于7天的法律规定。活动形式只局限于代表视察,对全镇的农业、工业、教育、卫生等多项工作实现一揽子视察,活动主题不明确,也缺乏深入调研,结果只能是轰轰烈烈搞形式、热热闹闹走过场。

    二、当前影响和制约我市镇街人大建设的主要原因

    一是对镇街人大建设缺乏应有的重视。社会上普遍认为镇一级的权力机关是镇党委、政府而不是镇人大,后者的地位和作用得不到足够的认识和应有的重视。目前,全市镇街人大工作均未纳入当地整体工作考核范围,上级、本级党委考核镇街人大干部的工作实绩,主要还是以分管的党委政府工作为主。正因为许多人尤其是部分党政领导干部把镇街人大看作是虚职、闲职,可有可无,一有精简机构、压缩编制、人员分流任务时,镇街人大首当其冲。此外,部分镇人大干部存在着船到码头车到站思想,工作消极被动,缺乏创新活力。还有的干部认为人大工作看不见摸不着,不如干经济工作容易出政绩,对人大工作存在着敷衍应付的情绪。新会、台山个别镇人大副主席在人代会期间竟然要求人大代表少提建议尤其不要提其分管行政工作的建议,以减少麻烦和督办工作量。这些认识在很大程度上制约了镇街人大工作的正常开展。

    二是乡镇机构改革对镇街人大组织建设的冲击。根据《江门市机构编制委员会关于印发<江门市乡镇机构改革实施意见>的通知》(江机编[2001]05号)的规定,镇党政办公室同时挂镇人大办公室牌子,并配专职干部承担乡镇人大日常工作。也就是说,镇人大不单设办公室,与党政办合署办公;配备人大专职干部。但在实际执行中,为完成镇级机关行政编制按15%的比例精简的任务,人大专干的编制被精简掉了。值得一提的是,新会在2001年乡镇机构改革之后,全区镇人大依然保留了办公室,人大专干有编制和级别。但在去年换届时,按照《新会区简政强镇事权改革实施方案》的要求,全区镇街人大办公室连同人大专干编制、级别也被撤销了,全市镇街人大成了名副其实的无办公室、无编制、无级别的三无机构。

    三是代表履职意识普遍不高。调研中了解到,镇人大代表文化程度普遍较低,高中(含高中)以下学历的达76%,代表整体素质不高,相当部分代表履职意识不强,经常缺席本已为数不多的代表活动。有些代表活动能力差,不能够反映群众的意见、呼声,提不出有价值的建议、批评和意见,甚至缺乏相应的语言表达能力,难以胜任代表工作。全市各镇镇人大代表平均数为67名,每年镇人大代表建议平均数为13件,平均5名代表才提1件建议。许多建议存在着语句不通、错别字、格式不规范等问题。同时,代表知情知政的渠道还不够畅通,很多工作代表不了解、不熟悉、不知情,这在一定程度上也限制了镇人大代表职权的有效行使。

    三、进一步加强和改进镇街人大工作的主要建议

    乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关,是整个人大工作的重要组成部分。乡镇人大能否积极有效地履行宪法、法律赋予的各项职权,充分发挥职能作用,关系到基层民主政治建设和社会和谐稳定。就我市而言,加强和改进镇街人大工作,对于加强和创新社会管理,推进新农村建设,构建幸福侨乡,具有积极而重要的意义。

    (一)转变观念,着力消除思想障碍。精简机构是党和国家的既定方针,是党政机关转变职能、改进作风、勤政为民的具体体现。但精简机构不应搞一刀切,而应该依法依规、实事求是。镇级人大组织建设是法律保障的,不能随意裁减。佛山顺德区是大部制改革的先驱,全省乃至全国许多地方都在学习。该区镇街人大建设在改革中不仅没有被削弱,反而得到了加强,从经费、人员、编制、待遇等多方面大力支持,还在多个镇人大试点设立调研股、法制股,这在全国也是先例。乡镇人大尽管是最基层的国家权力机关,但它离人民群众最近,和人民群众联系最直接、最密切,肩负着在本行政区域内保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议决定贯彻执行的重要职责,如果连最起码的人员、场所、经费都没有保障,不能办理日常工作,只是一年开一天的人代会,这样的国家权力机关岂不是有名无实、形同虚设。人大制度是我国的根本政治制度,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,这些都是写入党章、载入宪法的,应严肃对待,来不得虚假。各级领导干部应转变观念,切实从思想上克服说起来重要、做起来次要的片面倾向,真正把镇街人大作为基层一套班子来建设。

    (二)加强领导,着力消除政策障碍。各级党委要从提高党的执政能力、体现党的执政水平、推进民主法治建设的高度,切实加强对镇街人大工作的领导,着力解决好当前镇街人大组织建设存在的问题。建议市委专门发文,从政策层面统一加强和规范全市镇街人大工作。一是将镇街人大工作纳入总体工作布局。县、镇两级党委要把镇街人大工作摆上重要议事日程,经常听取人大工作汇报,及时研究解决镇街人大在行使职权和自身建设中的重要问题,进一步完善镇街党委、人大、政府议事规则与程序,支持镇人大依法决定重大问题。对镇改为街道办后人大机构的设置和名称作出明确规定,改变目前各市、区街道办人大机构不统一规范的现状。二是把镇街人大工作列入考核范围。各市、区要把镇街人大工作纳入镇街总体目标考核内容,以增强镇街党委对人大工作的责任感与人大开展工作的积极性。镇街人大干部的年终考核,应和镇街党政领导班子一样,由各市、区统一组织考核,并认真听取各市、区人大常委会的意见。三是重视镇街人大干部的使用培养。人大主席(主任)、副主席(副主任)的任职年龄应适当年轻化并形成梯度,以保证人大工作延续性。不是党委委员的镇街人大负责人列席党委会,便于镇街人大熟悉掌握有关情况,全面贯彻党委意图。落实专职人员的公务员编制、级别,人大负责人和专干同党政人员一样享受同级别干部的政治、经济和福利待遇。关心镇街人大干部的选拔使用和双向交流,将其纳入党委组织部门的干部选调、交流计划。只有把镇街人大干部搞活了,才能使从事人大工作的同志不感到低人一等,让他们看到希望、安心工作。四是着力改善镇街人大办公条件。各级党委政府要为镇街人大依法履职提供必要的办公条件。改善办公场所,添置办公设备,优化办公环境,积极适应办公自动化需要,加快人大系统电子政务建设,不断提高工作效率和质量。

    (三)落实法律,着力消除条件障碍。依法办事是建设政治文明的关键环节,也是新时期党依法执政的重要体现。《地方组织法》、《代表法》、《广东省乡镇人民代表大会主席和主席团工作条例》(以下简称为《条例》)等法律法规对乡镇人大建设作出了明确规定。落实好这些法律法规,着力为镇街人大依法履职创造必要条件。一是配备好人大专职人员,确保有人干事。《条例》第四条规定:乡镇人民代表大会设主席一人,副主席一至二人;设办公室,根据工作需要配备工作人员。目前,全市78个镇街,人大副主席(副主任)49名,仍有近40%的镇街未设专职副主席(副主任);人大办公室主任(副主任)11名,仅占14.1%(按1/镇街计)。要依照《条例》要求,根据镇街规模大小,配齐配好人大副主席(副主任)和办公室主任(副主任)各一至二名。《地方组织法》第十四条第二款规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席、副主席不得担任国家行政机关的职务;如果担任国家行政机关职务的,必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席职务。全国人大常委会党组在《关于修改选举法和地方组织法的几个问题向中央的请示报告》明确指出:乡镇人大主席一般为专职;如果兼职,则副主席应有一人是专职的,即至少应有一人主要精力从事人大工作(见《选举法和地方组织法释义与解答(修订版)》,法律出版社,1997年版,第101页)。可见,从法律要求上来说,镇人大主席、副主席都应是专职的。鉴于我市目前镇街人大主席(主任)都由同级党委书记担任以及基层人手紧缺的现状,建议镇街人大副主席(副主任)专职于人大工作,不要分管政府工作特别是带有一票否决性质的工作;人大工作人员应把主要精力放在人大工作上,在完成人大工作之余可以适当兼顾一点行政事务。二是将工作经费纳入预算,确保有钱办事。《代表法》、《条例》都要求把乡镇人大和代表活动经费纳入本级财政预算。为此建议:镇人大经费要列入镇级财政预算,街道办人大机构的经费列入区财政预算,年初一次性拨付,并建立专户管理;每位镇人大代表活动经费标准根据各镇财力确定,但不能低于200/年,并随着经济发展状况逐步提高;建立严格的镇街人大经费管理制度,保证使用公开、透明。三是进一步加强培训指导,确保有为做事。各市、区人大常委会要重视和加强镇街人大工作,进一步密切与镇街人大的联系,认真指导镇街人大建立健全闭会期间的各项工作制度,搞好规范化建设;结合镇街人大工作实际,组织好对镇街人大干部的业务培训,不断提高镇街人大干部综合素质及工作水平;在总结推广镇街人大工作好经验、好做法的同时,切实对镇街人大工作中遇到的实际困难和问题,积极帮助协调解决,必要时可向同级党委汇报,以便统筹协调、妥善解决,保证镇街人大工作健康有序开展。

    (四)搞好服务,着力消除素质障碍。人大代表是人大工作的主体,镇人大要多措并举,切实做好代表服务工作,不断提高镇人大代表的素质。一是要严把代表入口关。按照既要有代表性又要有先进性的要求,组织引导选民推选那些政治素质强、文化水平高、群众基础好、有较强参政议政能力的选民为人大代表候选人,以提高代表队伍的整体素质,优化代表结构。二是抓好代表的学习培训。代表当选后,要及时组织代表学习《宪法》、《地方组织法》、《代表法》等法律法规,熟悉代表行使职权的方式、程序以及人大议事规则等,为更好地履行代表职责打下基础。三是打造代表履职平台。以当前我市建立两代表一委员机制为契机,认真开展好代表联系选民活动,听取民声、汇聚民意;加强与代表的联系,精心组织好代表调研视察、代表小组活动,积极为经济社会发展出谋划策,做到年初有安排、年中有检查、年底有总结;为代表订阅有关报纸刊物,镇里的重要工作及时向代表通报,不断拓宽代表知情知政渠道。四是办好代表议案建议。要及时将代表的议案、建议归纳整理、转交督办,做到件件有答复、事事有落实,不断提高代表履职的积极性和热情。

    附:全市镇街人大组织建设情况一览表                    

 

                                                                                                                                            

全市镇街人大组织建设情况一览表

 

人员配备情况

办公场所

情况

经费保障

情况

主席

(主任)

副主席

(副主任)

办公室

主任(副主任)

工作人员

独立

办公室

合署

办公

财政

预算

实报实销

蓬江

3

6

9

6

5

10

 

9

3

6

江海

 

5

5

4

1

4

 

5

 

5

新会

10

1

11

8

5

12

6

5

 

11

开平

13

2

13

5

 

15

 

15

 

15

台山

16

1

17

6

 

17

9

8

15

2

鹤山

9

1

10

10

 

10

 

10

3

7

恩平

10

1

11

10

 

11

11

 

 

11

小结

61

17

76

49

11

79

26

52

21

57

 

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